Анализ состояния сети бюджетных учреждений и основные направления ее оптимизации

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ бюджетная сеть включает следующие категории субъектов:

а)              Главные распорядители бюджетных средств. По первоначальной редакции Бюджетного кодекса главными распорядителями средств федерального бюджета могли быть исключительно органы государственной власти Российской Федерации, имеющие право распределять средства федерального бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств.

По отношению к подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств главный распорядитель обладает следующими полномочиями: определяет задания по предоставлению государственных или муниципальных услуг; утверждает сметы доходов и расходов и вносит в них изменения; составляет бюджетную роспись и распределяет лимиты бюджетных обязательств;

осуществляет контроль в части обеспечения целевого использования бюджетных средств, предоставления отчетности, выполнения заданий по предоставлению государственных или муниципальных услуг.

б)              Распорядители бюджетных средств - органы государственной власти или органы местного самоуправления, имеющие право распределять бюджетные средства по подведомственным получателям бюджетных средств. При этом распорядитель бюджетных средств имеет те же полномочия по отношению к получателям бюджетных средств, что и главный распорядитель.

в)              Получатели бюджетных средств - бюджетные учреждения или иные организации, имеющие право на получение бюджетных средств в соответствии с бюджетной росписью на соответствующий год.

Наиболее крупную категорию получателей бюджетных средств составляют учреждения - организации, созданные органами государственной власти или местного самоуправления для осуществления управленческих, социально-культурных, научно-технических или иных функций некоммерческого характера, деятельность которых финансируется из бюджетов на основе сметы доходов и расходов. Соответственно учреждения являются постоянными получателями бюджетных средств и входят в реестры получателей бюджетных средств.

Помимо учреждений, существуют получатели бюджетных средств на единовременной основе (например, получатели бюджетных кредитов, субсидий и субвенций).

Однако Бюджетный кодекс недостаточно четко и подробно регулирует структуру бюджетной сети и порядок взаимодействия различных ее элементов. В частности, он не дает ответа на следующие существенные вопросы: Сколько уровней может иметь бюджетная сеть? Может ли одно и то же учреждение одновременно подчиняться двум и более главным распорядителям (распорядителям) бюджетных средств? Вправе ли главный распорядитель осуществлять непосредственное руководство деятельностью получателя бюджетных

средств при наличии распорядителя, которому этот получатель подведомствен? Могут ли в подчинении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств находиться учреждения, деятельность которых не соответствует профилю деятельности соответствующего главного распорядителя (распорядителя)? Могут ли главные распорядители, распорядители и получатели бюджетных средств одновременно финансироваться из различных бюджетов?

Вследствие отмеченной неопределенности принципов построения бюджетной сети сложившаяся к настоящему времени сеть получателей бюджетных средств на всех уровнях бюджетной системы не соответствует требованиям рациональной организации, что снижает эффективность использования бюджетных средств. Недостатки существующей сети получателей бюджетных средств можно объединить в две основные группы: распределение средств бюджета одного уровня государственной власти осуществляется организациями, административно подчиняющимися другому уровню государственной власти; наличие в подчинении некоторых ведомств значительного числа учреждений, занимающихся непрофильной для данного ведомства деятельностью, главным образом медицинских, образовательных и культурных.

Для иллюстрации отмеченных проблем ниже приведен анализ существующей структуры бюджетной сети на федеральном уровне, осуществленный с точки зрения ее соответствия требованиям законодательства, а также принципам рациональной организации. К сожалению, необходимая для анализа информация о распорядителях и получателях средств федерального бюджета в полном объеме доступна только по состоянию 1 июля 2003 г. Некоторые уточнения по состоянию на 1 января 2004 г. даются на основе доклада

о              результатах мониторинга бюджетного сектора.

По состоянию на 1 июля 2003 г. насчитывалось 93 главных распорядителя средств федерального бюджета, 3220 распорядителей средств федерального бюджета и 44,7 тыс. бюджетополучателей.

При этом наблюдались значительные вертикальные и горизонтальные диспропорции в бюджетной сети. Из 3220 распорядите

лей средств федерального бюджета 337 не находились в ведении главных распорядителей (министерств и ведомств). Например, 255 распорядителей находились в ведении субъектов РФ, поскольку в соответствующих регионах у министерств и ведомств не было своих территориальных органов. Это, в частности, касается Мин- сельхоза, Минтруда и Минобразования. Из 44,7 тыс. получателей средств федерального бюджета 7,7 тыс. получали средства не через структуры федеральных органов.

По данным мониторинга на 1 января 2004 г., в 2003 г. из федерального бюджета финансировалось 3,7 тыс. распорядителей и получателей бюджетных средств, не подведомственных главным распорядителям средств федерального бюджета, что составляет 12% общего числа распорядителей и получателей средств федерального бюджета. Наибольшее количество таких распорядителей и получателей средств федерального бюджета финансировалось Минобразованием России (2870 распорядителей и получателей бюджетных средств), Госстроем России (284), Минэнерго России (127), Минтрудом России (97), Минтрансом России (88) и Госком- спортом России (76).

В ведении распорядителей бюджетных средств, чье имущество относилось к федеральной собственности, находилось 35 995 получателей бюджетных средств (включая распорядителей средств нижестоящего уровня), что составляло около 60% общего количества получателей средств федерального бюджета.

Реестры распорядителей и получателей бюджетных средств не отражают того, являются распорядители бюджетных средств структурными подразделениями главного распорядителя бюджетных средств или нет. Во многих случаях функции распорядителей средств федерального бюджета выполняли организации, находящиеся в федеральной собственности, однако не являющиеся органами государственной власти.

По состоянию на 1 июля 2003 г. из 100 главных распорядителей средств федерального бюджета 30 не являлись федеральными органами государственной власти.

20% бюджетных учреждений получали бюджетное финансирование одновременно более чем от 3 распорядителей средств федерального бюджета (в основном это силовые структуры).

40% получателей средств федерального бюджета находились в ведении распорядителей, чье имущество не являлось федеральной собственностью.

Рассмотрим более детально основные особенности сети получателей средств федерального бюджета.

Несоответствие бюджетной сети новой системе разграничения расходных полномочий между уровнями бюджетной системы

В 2003-2004 гг. в России были приняты законы, предполагающие кардинальную реформу системы разграничения расходных полномочий между уровнями бюджетной системы, направленную на установление четких сфер ответственности различных бюджетов и решение проблемы нефинансируемых мандатов. Эта реформа, в частности, предполагает приведение сети учреждений, финансируемых из бюджета каждого уровня бюджетной системы, в соответствие с его новыми расходными полномочиями. В частности, из федерального ведения в ведение субъектов Российской Федерации подлежат передаче: учреждения начального и среднего профессионального образования (за исключением учреждений федерального значения по перечню, утверждаемому Правительством РФ); музеи (за исключением музеев федерального значения по перечню, утверждаемому Правительством РФ); учреждения культуры и искусства (за исключением учреждений федерального значения, по перечню, утверждаемому Правительством РФ); учреждения, специализирующиеся в области народных художественных промыслов (за исключением учреждений федерального значения по перечню, утверждаемому Правительством Российской Федерации); учреждения специализированной (санитарно-авиационной) скорой медицинской помощи; специализированные медицинские учреждения (кожно-венерологические, туберкулезные, наркологические, онкологические диспансеры и другие специализированные медицинские учреждения), за исключением

учреждений федерального значения по перечню, утверждаемому Правительством РФ[72].

Статьей 2 Федерального закона от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”» была предусмотрена необходимость утверждения Правительством РФ до 1 июля 2004 г. перечней федеральных образовательных учреждений, федеральных государственных музеев, федеральных государственных учреждений культуры и искусства, организаций народных художественных промыслов, федеральных специализированных медицинских учреждений. Однако на 1 июня 2005 г. такие перечни не утверждены, более того, не определены четкие критерии отнесения учреждений одного профиля к учреждениям федерального и регионального значения.

Сам процесс передачи в региональную собственность федеральных учреждений, предназначенных для осуществления полномочий субъектов Российской Федерации, должен был завершиться к 31 декабря 2004 г.[73] Однако на настоящий момент процесс такой передачи только начался. Таким образом, существующая федеральная бюджетная сеть не отвечает требованиям законодательства, включая в свой состав учреждения, предназначенные для осуществления функций субъектов РФ.

Неоправданная сложность и разветвленность бюджетной сети

Действующая бюджетная сеть во многих своих сегментах имеет неоправданно сложную и разветвленную структуру. Как отмечалось выше, законодательство не конкретизирует, сколько уровней может иметь бюджетная сеть. Очевидно лишь, что она может иметь два (главный распорядитель - получатель) или три уровня (главный распорядитель - распорядитель - получатель). Вместе с тем

законодательство не препятствует созданию более длинных иерархических цепочек, когда получатель получает средства через двух и более распорядителей.

По состоянию на 1 июля 2003 г. в бюджетной сети оставалось 445 получателей бюджетных средств 4-го уровня, т.е. находящихся в подчинении двух и более распорядителей. В частности, Федеральная служба железнодорожных войск Российской Федерации имела 51 подведомственного получателя бюджетных средств 4-го уровня, Министерство здравоохранения Российской Федерации - 12 ПБС 4-го уровня, Государственный комитет Российской Федерации по рыболовству - 6 ПБС 4-го уровня, Государственный таможенный комитет Российской Федерации - 3 ПБС 4-го уровня, Министерство внутренних дел Российской Федерации - 353 ПБС 4-го уровня, Российская академия сельскохозяйственных наук - 8 ПБС 4-го уровня, Управление делами Президента Российской Федерации - 4 ПБС 4-го уровня, Российская академия медицинских наук - 8 ПБС 4-го уровня.

Согласно данным мониторинга на 1 января 2004 г. по итогам 2003 г. в составе бюджетной сети (без учета Минобороны России) имелось 545 получателей бюджетных средств 4-го и более уровня (в том числе в МВД России - 353, в Минюсте России - 100, в Федеральной службе железнодорожных войск Российской Федерации - 51). При этом 37 главных распорядителей имели в своем составе организационные структуры, которым подотчетны менее 6 получателей бюджетных средств. Особо выделяется Российская академия наук, у которой 88% распорядителей бюджетных средств распределяли средства менее чем по 6 получателям, в том числе 48% - по одному получателю бюджетных средств. Таким образом, за полгода, прошедшие с момента проведения первого мониторинга, ситуация только ухудшилась.

Такое положение ведет к росту административных расходов, так как предполагает наличие значительного числа распорядителей

бюджетных средств, которые не оказывают государственных услуг и не осуществляют полноценных управленческих функций ввиду ничтожного числа подведомственных им объектов управления. В частности, по состоянию на 1 июля 2003 г. общее количество распорядителей средств федерального бюджета, в ведении которых находился один получатель бюджетных средств, составляло 627.

При этом законодательство не препятствует ГРБС осуществлять руководство деятельностью учреждения при наличии распорядителя, которому это учреждение непосредственно подведомственно. По состоянию на 1 июля 2003 г. 20% федеральных бюджетных учреждений получали бюджетное финансирование одновременно более чем от 3 распорядителей средств федерального бюджета. Таким образом, многие бюджетные учреждения функционируют в условиях многоначалия, что плохо совместимо с принципами эффективного управления.

Возможность распределения средств федерального бюджета организациями, не являющимися

федеральными органами власти

По состоянию на 1 июля 2003 г. из 3220 распорядителей средств федерального бюджета у 2840 имущество находилось в федеральной собственности, у 255 - в собственности субъектов РФ, у 8 - в собственности муниципалитетов. Оставшиеся распорядители либо не были отнесены к той или иной форме собственности, либо являлись частными организациями, либо находились в смешанной собственности. Это связано с тем, что при отсутствии у федеральных органов власти представительств на территории, где расположены подведомственные им учреждения, они делегируют свои полномочия по распоряжению средствами федерального бюджета, выделенными для финансирования этих учреждений, региональным или местным властям. Например, федеральное министерство здравоохранения может делегировать региональному органу управления здравоохранением свои функции по утверждению смет для федеральных медицинских центров, расположенных на территории соответствующих регионов. При этом разрывается связь между административными и финансовыми рычагами управления и размывается ответственность за результаты деятельности

бюджетных учреждений. Фактически средствами бюджета распоряжаются органы, не несущие ответственности за предоставление соответствующих государственных услуг.

Аналогичные последствия возникают в ситуации, когда бюджетное учреждение находится в административном подчинении одного министерства, а финансирование получает от другого. Так, по состоянию на 1 июля 2003 г. 19 главных распорядителей бюджетных средств финансировали деятельность распорядителей и получателей бюджетных средств, административно им неподотчетных. Среди них: Министерство энергетики Российской Федерации (127 РБС и ПБС, административно не подчиненных ГРБС), Министерство образования Российской Федерации (2870 РБС и ПБС), Министерство Российской Федерации по атомной энергии (19 РБС и ПБС), Министерство транспорта Российской Федерации (88 РБС и ПБС), Государственный комитет Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу (284 РБС и ПБС), Министерство промышленности, науки и технологий Российской Федерации (31 РБС и ПБС), Министерство труда и социального развития Российской Федерации (97 РБС и ПБС), Государственный комитет Российской Федерации по физической культуре и спорту (76 РБС и ПБС), Управление делами Президента Российской Федерации (28 РБС и ПБС), Центральная избирательная комиссия Российской Федерации (89 РБС и ПБС).

Нередко функции главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств осуществляют организации, не являющиеся не только органами власти, но даже бюджетными учреждениями. Так, по состоянию на 1 июля 2003 г. из 2840 распорядителей средств федерального бюджета, чье имущество находилось в федеральной собственности, 74 по своей организационно-правовой форме не являлись учреждениями.

Различная ведомственная подчиненность учреждений

одного профиля

Наличие параллельно функционирующих государственных учреждений со сходным профилем деятельности, имеющих разную административную подчиненность и включенных в реестры бюджетополучателей различных главных распорядителей, приводит к

дублированию функций и, как следствие, неэффективному использованию бюджетных средств. В настоящее время в подчинении некоторых ведомств имеется значительное число учреждений, занимающихся непрофильной для данного ведомства деятельностью. Чаще всего это связано с желанием обеспечить сотрудникам того или иного ведомства привилегированные условия медицинского, санаторного, образовательного или культурного обслуживания и нарушает принцип равенства доступа граждан к соответствующим социальным услугам. Кроме того, следствием такого положения является неравенство условий функционирования и финансирования бюджетных учреждений, оказывающих однородные услуги.

В структуре получателей средств федерального бюджета по главным распорядителям присутствует значительное количество федеральных государственных учреждений, не относящихся к профильной деятельности соответствующих главных распоряди- телей[74]. По состоянию на 1 июля 2003 г. к их числу относилось 1800 учреждений образования (из общего их количества, составляющего 5273 учреждений, только 3473 относилось к ведению Министерства образования РФ), 176 домов отдыха и санаториев (общее количество - 230, из них в реестр Министерства здравоохранения РФ входило только 54), 517 больниц, клиник и госпиталей (685 учреждений всего, 168 входили в реестр Министерства здравоохранения РФ), 286 детских садов.

Значительное количество учреждений образования было включено в реестры получателей бюджетных средств Минсельхоза РФ (432 организации), МПС РФ (258 организаций), МВД РФ (160 организаций), Минфина РФ (107 организаций), Минтранса РФ (101 организация), МЭРТ РФ (99 организаций), Госстроя РФ (91 организация) и Минэнерго РФ (88 организаций). Ведомственные санатории и дома отдыха были включены в реестры МВД РФ (51), Минобразования РФ (30) и ФСБ (17). В реестр МПС РФ было включено 306 учреждений стационарного и поликлинического медицинского обслуживания, в реестр МВД РФ - 56, Минюста РФ - 44, Минфина РФ - 35. 103 детских сада входили в реестр МПС РФ, 80 - МВД РФ,

24 - Сибирского отделения РАН, 22 - Минфина РФ, 15 - Медцен- тра УД Президента. 35% образовательных учреждений, финансируемых из федерального бюджета, не находились в ведении Министерства образования, 75% бюджетных поликлиник, санаториев и домов отдыха не находились в ведении Минздрава.

Министерство энергетики имело 92 непрофильных подведомственных учреждения, в том числе 90 учреждений образования и 2 учреждения здравоохранения; Министерство путей сообщения - 770, в том числе 90 учреждений образования и 2 учреждения здравоохранения; Министерство культуры - 203, в том числе 66 учреждений образования; Министерство транспорта - 84, в том числе 79 учреждений образования и 2 учреждения здравоохранения; Государственный комитет по строительству и жилищнокоммунальному комплексу - 94, в том числе 91 учреждение образования; Министерство внутренних дел - 305, в том числе 204 учреждения образования и 64 учреждения здравоохранения; Федеральное управление медико-биологических и экстремальных проблем при Министерстве здравоохранения - 160, в том числе 6 учреждений образования и 154 учреждения здравоохранения.

По данным мониторинга 1 января 2004 г., в составе бюджетной сети 45 главных распорядителей бюджетных средств сохранились непрофильные бюджетные учреждения, которых всего насчитывалось 2327.

Наличие учреждений со значительными поступлениями доходов из внебюджетных источников

По данным мониторинга на 1 января 2004 г., в целом по всем получателям средств федерального бюджета кассовые расходы за счет внебюджетных средств составляют 13,6% от кассовых расходов за счет средств бюджета.

Однако в подчинении ряда главных распорядителей средств федерального бюджета есть учреждения, у которых внебюджетные средства значительно превышают бюджетное финансирование, в отдельных случаях даже в несколько раз. У 41 главного распорядителя бюджетных средств имеются около 3,6 тыс. подведомственных учреждений с долей внебюджетных доходов, превышающей 25%. Наибольшее количество их у Министерства при

родных ресурсов РФ - 1784. По всем предоставившим заполненные формы мониторинга главным распорядителям бюджетных средств насчитывается 3605 учреждений с долей внебюджетных доходов свыше 25%.

Анализ показателей, характеризующих состояние сети получателей средств федерального бюджета, свидетельствует о серьезных недостатках в ее организации, снижающих эффективность ее деятельности и влекущих удорожание ее содержания. Для оптимизации бюджетной сети в соответствии с целями реформы меж- бюджетных отношений и административной реформы необходимо решить следующие основные задачи: Приведение бюджетной сети в соответствие с новым разграничением расходных полномочий между уровнями бюджетной системы. Прежде всего, следует четко определить критерии отнесения учреждений одного профиля к учреждениям местного, регионального и федерального значения в тех случаях, когда допускается финансирование предоставления одних и тех же услуг из бюджетов разных уровней (например, научные или культурные учреждения в зависимости от их масштаба и контингента потребителей их услуг могут финансироваться как из федерального, так и из местного бюджета). Устранение практики распределения средств бюджета одного уровня государственной власти органами власти другого уровня.

Во избежание ситуации, при которой бюджетными средствами распоряжаются органы, не несущие ответственности за предоставление соответствующих социальных услуг, следует либо передать федеральные учреждения, расположенные на территориях, где нет представительств федеральных органов власти, в ведение региональных и местных властей (если это не противоречит существующему распределению расходных полномочий между уровнями бюджетной системы), либо сохранить такие учреждения в федеральном подчинении с передачей средств на их финансирование нижестоящим бюджетам в виде субвенций, предполагающих формализованный контроль за их расходованием. Передача в единое подчинение учреждений, выполняющих идентичные функции.

Необходимо провести инвентаризацию реестров бюджетополучателей по главным распорядителям бюджетных средств и осуществить передачу бюджетных учреждений, оказывающих однородные услуги, в административное подчинение соответствующих профильных министерств и ведомств. Вместе с тем в процессе реформы необходимо учитывать, что в ряде случаев существуют объективные препятствия к такой передаче. Например, многие медицинские вузы неразрывно связаны с клинической базой и передача их в подчинение Министерству образования без учета этих связей может ухудшить качество медицинского образования. Аналогичным образом, следует учитывать требования и потребности Министерства обороны при подготовке военных специалистов и т.д. Устранение неоправданной сложности и разветвленности бюджетной сети путем: лишения статуса распорядителей бюджетных средств организаций, в ведении которых находится менее 6 бюджетных учреждений, и передачи соответствующих учреждений в непосредственное подчинение главному распорядителю; сокращения числа уровней бюджетной сети, которых в идеале должно насчитываться не более трех (главный распорядитель - распорядитель - получатель бюджетных средств); законодательного разграничения полномочий главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств в отношении бюджетных учреждений. Ликвидация или объединение учреждений, имеющих малочисленный контингент потребителей.

В настоящее время на региональном и особенно на местном уровне функционирует значительное число учреждений, расходы на содержание которых несопоставимо велики по сравнению с объемом предоставляемых ими услуг. Особенно остро стоит проблема так называемых «малокомплектных школ» в сельской местности, возникшая, в частности, в связи с сокращением рождаемости и оттоком сельских жителей в города. В связи с этим необходимо осуществить укрупнение или ликвидацию учреждений, услуги которых не пользуются достаточным спросом, с передачей их функций учреждениям аналогичного профиля, действующим на соседних территориях. При этом государство обязано обеспечить

доступ граждан, ранее пользовавшихся услугами ликвидируемых учреждений, к получению соответствующих услуг (например, организовать перевозку детей в соседние школы).

Следует отметить, что на федеральном уровне мероприятия по оптимизации бюджетной сети уже проводятся на практике. Так, в целях создания информационной базы для проведения таких мероприятий 19 декабря 2003 г. Министерство финансов РФ утвердило Порядок проведения мониторинга бюджетного сектора[75]. В соответствии с этим документом мониторинг бюджетного сектора проводится главными распорядителями средств федерального бюджета. Данные мониторинга дважды в год представляются в Минфин России для анализа и подготовки предложений по их учету при формировании проектировок расходов федерального бюджета на очередной финансовый год.

В июле-сентябре 2004 г. Правительственной комиссией по проведению административной реформы одобрен и утвержден порядок организации работы по оптимизации сети подведомственных федеральным органам исполнительной власти федеральных государственных унитарных предприятий, федеральных государственных учреждений, включая график представления и рассмотрения перечней подведомственных федеральным органам исполнительной власти федеральных государственных унитарных предприятий, федеральных государственных учреждений. Представленные Комиссией предложения по перечням организаций одобрены решением Правительства РФ[76]. Вместе с тем масштабная реформа в этой области еще не началась. Реструктуризация бюджетных учреждений с внедрением новых организационно-правовых форм

Модель организации предоставления социальных услуг сохранилась практически в неизменном виде с советских времен, несмотря на кардинальное изменение социально-экономических условий, и одинакова на всех уровнях бюджетной системы. Она основана на том, что предоставлением социальных услуг занимаются

исключительно учреждения, находящиеся в государственной (муниципальной) собственности и прямом административном подчинении органов власти. Финансирование деятельности таких учреждений осуществляется на основе сметы, т.е. путем покрытия затрат на их функционирование. Причем объем таких затрат, как правило, определяется исходя из аналогичных расходов прошлых периодов, скорректированных с учетом инфляции, изменений в законодательстве и реестре учреждений.

Существующей модели организации предоставления социальных услуг присущ ряд принципиальных недостатков, к числу которых следует отнести: Хроническое недофинансирование.

Теоретически из бюджета должны покрываться все затраты на функционирование бюджетных учреждений, однако на практике ввиду ограниченности бюджетных средств ассигнования выделяются только на самые неотложные нужды (зарплата персонала с начислениями, оплата жилищно-коммунальных услуг). Инвестиции в имущество бюджетных учреждений почти не осуществляются. Это предопределяет низкий уровень оплаты труда в бюджетном секторе, а следовательно, отток квалифицированных кадров, критический износ основных фондов бюджетных учреждений, что негативно сказывается на качестве предоставляемых ими услуг. Наличие конфликта между основной и предпринимательской деятельностью бюджетных учреждений.

Попыткой решения проблемы выживания бюджетных учреждений в условиях дефицита бюджетных средств было предоставление им права осуществлять предпринимательскую деятельность и самостоятельно распоряжаться полученными от нее доходами. Однако это породило конфликт между основной и предпринимательской деятельностью бюджетных учреждений. В условиях, когда объем бюджетного финансирования не зависит от объема предоставления бесплатных услуг, учреждения заинтересованы в расширении масштабов оказания платных услуг за счет уменьшения объемов бесплатных. Нерациональное распределение средств внутри бюджетной сети.

В отсутствие раздельного учета затрат по основной и предпринимательской деятельности учреждений часть затрат на осу

ществление последней покрывается из бюджета. Кроме того, предоставление бюджетным учреждениям права ведения предпринимательской деятельности ведет к дифференциации их финансового положения по причинам, не связанным с осуществлением их основных функций. Причем необходимость содержания учреждений, имеющих высокие поступления из внебюджетных источников, лишает государство возможности повысить объемы финансирования тех учреждений, которые по роду или условиям своей деятельности не способны существовать вне рамок государственного сектора. Отсутствие связи между объемами финансирования и результатами деятельности бюджетных учреждений и вытекающая из этого низкая эффективность их деятельности.

Существующий порядок сметного финансирования бюджетных учреждений не ориентирован на результат: бюджетом оплачивается не предоставление услуг, а само существование сложившейся в прошлом бюджетной сети. Учреждения лишены стимулов к снижению издержек и экономии бюджетных средств. Конкуренция за доступ к бюджетному финансированию, а следовательно, и стимулы к повышению качества услуг отсутствуют. Возможность возникновения несанкционированной кредиторской задолженности бюджета.

Осуществление бюджетными учреждениями предпринимательской деятельности чревато возникновением кредиторской задолженности, субсидиарную ответственность за погашение которой несет государство (муниципальное образование). Высокий уровень коррупции в бюджетном секторе.

В условиях недофинансирования бюджетных учреждений общественное сознание лояльно относится к взиманию нелегальных или квазилегальных платежей с потребителей социальных услуг. Однако это нарушает равенство доступа различных категорий населения (в зависимости от их материальной обеспеченности) к социальным услугам. Ограничения права потребителей на выбор поставщика услуг.

Как правило, потребителям не предоставляется права выбора

поставщика социальных услуг. А в тех случаях, когда такое право

формально имеется, бюджетные учреждения не заинтересованы в расширении обслуживаемого контингента, так как объем их сметного финансирования от этого не зависит.

Осознание проблем, порождаемых конфликтом между основной и предпринимательской деятельностью бюджетных учреждений, в последние годы привело к попыткам ужесточить контроль за потоками и направлениями использования их внебюджетных доходов на всех уровнях бюджетной системы. Однако это не улучшило положения, так как использование административных рычагов в отсутствие экономических стимулов к повышению эффективности деятельности бюджетных учреждений привело к переводу внебюджетных доходов «в тень».

Описанные выше недостатки сложившейся модели организации предоставления социальных услуг настоятельно требуют ее реформирования, которое должно осуществляться в направлении разделения функций поставщиков и заказчиков (покупателей) услуг, расширения круга потенциальных поставщиков услуг и механизмов их взаимодействия с государством (муниципальными образованиями), в том числе способов финансирования социальных услуг. Разделение функций финансирования социальных услуг с функциями управления процессом их предоставления необходимо для того, чтобы решения о распределении бюджетных средств не принимались под влиянием необходимости поддерживать подведомственные учреждения безотносительно к эффективности их работы.

Расширение круга потенциальных поставщиков услуг и диверсификация механизмов их взаимодействия с государством (муниципальными образованиями) также вытекает из необходимости ослабления влияния субъективных факторов на процесс распределения бюджетных ассигнований. Чем слабее формальные и неформальные связи между поставщиками услуг и распорядителями бюджетных средств, тем большее значение в процессе распределения бюджетных ассигнований имеют объективные характеристики услуг. Если в настоящее время социальные услуги предоставляются либо непосредственно органами государственной власти

(местного самоуправления), либо подчиненными им учреждениями, то реформа предполагает возможность использования альтернативных схем организации предоставления услуг, включая: диверсификацию способов финансирования социальных услуг, предоставляемых бюджетными учреждениями; создание органами государственной власти и местного самоуправления иных (помимо учреждений) форм организаций, предназначенных для оказания социальных услуг; создание органами государственной власти (местного самоуправления) партнерств с другими уровнями публичной власти или частными лицами для совместного предоставления услуг или совместное учредительство юридических лиц в этих целях; делегирование на договорной основе права предоставления социальных услуг частным организациям (некоммерческим и коммерческим).

Целью реформы является внедрение элементов рыночных отношений во взаимодействие между субъектами системы предоставления социальных услуг, в первую очередь - элементов конкуренции между их поставщиками. Конкуренция должна создать стимулы для снижения издержек на оказание услуг, улучшения их качества и тем самым обеспечить повышение эффективности соответствующих бюджетных расходов.

Проблемам модернизации механизмов финансирования социальных услуг будет посвящен следующий раздел. В нем будет показано, что использование ориентированных на результат форм финансирования предоставления социальных услуг в определенной мере возможно и применительно к бюджетным учреждениям. В некоторых областях к оказанию социальных услуг на договорной основе могут быть привлечены организации частного сектора.

Вместе с тем возможности выбора оптимальных моделей предоставления социальных услуг при существующей структуре бюджетной сети ограничены. Статус бюджетного учреждения предполагает ограничение хозяйственной самостоятельности (регламентацию направлений расходов) и отсутствие самостоятельной ответственности учреждения по своим обязательствам. Причем эти две особенности правового статуса бюджетных учреждений тесно взаимосвязаны: самостоятельное осуществление предпринима

тельской деятельности предполагает самостоятельную ответственность по вытекающим из нее обязательствам. Поэтому необходимое для расширения хозяйственной самостоятельности учреждений смягчение контроля за направлениями расходования бюджетных и особенно внебюджетных доходов сопряжено с риском утраты контроля за объемами их кредиторской задолженности, ответственность за погашение которой в конечном счете несет государство. Договорное в собственном смысле слова финансирование к бюджетным учреждениям неприменимо, так как договор предполагает равенство сторон, которое невозможно при наличии между ними отношений субординации.

Исходя из сказанного, широкое внедрение ориентированных на результат форм финансирования социальных услуг предполагает реструктуризацию бюджетной сети и диверсификацию организационно-правовых форм, в которых могут существовать организации, оказывающие социальные услуги.

В публикации, содержащей отчет по предыдущему проекту CE- PRA по теме «Повышение эффективности бюджетного финансирования государственных учреждений и управления государствен-

91

ными унитарными предприятиями» , предлагалось провести реорганизацию части бюджетных учреждений, предполагающую их исключение из числа субъектов бюджетного права и построение отношений с ними на гражданско-правовых началах. Это означало отсутствие у государства обязанности гарантированного сметного финансирования вновь создающихся организаций и ответственности по их долгам, самостоятельность таких организаций в распоряжении своими доходами и выравнивание для них условий доступа к бюджетному финансированию с аналогичными организациями частного сектора. Последнее предполагало, с одной стороны, отсутствие у организаций, возникающих в процессе реорганизации, каких-либо преференций в отношениях с государством по сравнению с аналогичными частными организациями, а с другой - отсутствие у государства как заказчика их услуг привилегий по сравнению с прочими их клиентами. Исходя из этого, для преобразования бюджетных учреждений предлагалось использовать предусмотренные гражданским законодательством организационноправовые формы некоммерческих организаций[77], в первую очередь - форму автономной некоммерческой организации.

Однако в ходе работы над «Принципами реструктуризации бюджетного сектора в 2004 г. и на период до 2006 г.» в результате компромисса между заинтересованными ведомствами было решено предусмотреть промежуточную организационно-правовую форму для реорганизации бюджетных учреждений, сочетающую в себе элементы правового статуса субъектов частного и бюджетного права.

Этот политический компромисс нашел закрепление в пакете законопроектов о внедрении новых организационно-правовых форм в бюджетном секторе, работа над которым с 2003 г. ведется Министерством экономического развития РФ. В настоящее время этот пакет включает проекты федеральных законов: «Об автономных учреждениях», «О государственных (муниципальных) автономных некоммерческих организациях», «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об автономных учреждениях» и Федерального закона «О государственных (муниципальных) автономных некоммерческих организациях», а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных (бюджетных) учреждений».

Указанные законопроекты предполагают внедрение двух альтернативных бюджетному учреждению форм организаций: автономных учреждений (далее - АУ) и государственных (муниципальных) автономных некоммерческих организаций (далее - ГМАНО)[78]. Обе формы организаций создаются для оказания услуг (выполнения работ) в области науки, образования, здравоохранения, куль

туры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта. Одинаковым является порядок создания ГМАНО и АУ. Они могут быть созданы путем учреждения или путем преобразования бюджетного учреждения при условии, что такое преобразование не повлечет за собой нарушения прав граждан в социально-культурной сфере, в том числе права на получение бесплатной медицинской помощи и бесплатного образования. Учредителями обеих организационно-правовых форм могут быть только органы исполнительной власти Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или органы местного самоуправления. Совместное учредительство ГМАНО и АУ (в том числе различными органами власти или местного самоуправления) не допускается.

Общими для обеих организационно-правовых форм особенностями, отличающими их от бюджетных учреждений, являются следующие: финансирование их деятельности из бюджета по результату; самостоятельное распоряжение любыми (в том числе полученными из бюджета) доходами и приобретенным на эти доходы имуществом; самостоятельная ответственность по обязательствам. Учредитель и АУ (ГМАНО) не несут ответственности по обязательствам друг друга.

Различия между ГМАНО и АУ выражаются в следующем:

а)              в правах на переданное им учредителем имущество.

АУ обладает имуществом на праве оперативного управления и не вправе без согласия собственника распоряжаться недвижимым и особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным автономным учреждением за счет целевых средств, выделенных ему собственником. Остальным своим имуществом (в том числе недвижимым) автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно.

Имущество ГМАНО, в том числе переданное ей учредителем при создании, принадлежит ГМАНО на праве собственности;

б)              в системе органов управления.

Существенным отличием ГМАНО от бюджетных учреждений является то, что учредитель осуществляет руководство ими не непо

средственно, а через образуемый им Управляющий[79] совет. В состав Управляющего совета входят, помимо представителей учредителя, представители органов управления государственным или муниципальным имуществом, общественности и трудового коллектива ГМАНО. Управляющий совет решает все наиболее существенные вопросы деятельности ГМАНО, в том числе: вносит изменения и дополнения в устав; осуществляет реорганизацию и ликвидацию ГМАНО; назначает и прекращает полномочия членов коллегиального и (или) единоличного исполнительного органа; утверждает план финансово-хозяйственной деятельности и порядок расходования средств ГМАНО и не реже одного раза в квартал обсуждает ход их исполнения; утверждает годовой отчет и годовой бухгалтерский баланс; утверждает внутренние документы, регламентирующие деятельность ГМАНО и ее органов; рассматривает и одобряет предложения исполнительного органа о совершении крупных сделок и сделок, в отношении которых имеется конфликт интересов (сделок с заинтересованностью).

Эти особенности построения системы управления ГМАНО обеспечивают ей значительно большую (по сравнению с учреждением) автономию по отношению к учредителю и придают ей черты общественно контролируемой (публичной) некоммерческой организации.

В АУ полномочия высшего органа управления фактически принадлежат учредителю, хотя в число органов управления входит Наблюдательный совет, формируемый так же, как Управляющий совет ГМАНО. Однако мнение Наблюдательного совета по всем существенным вопросам деятельности АУ носит лишь рекомендательный для учредителя характер. Собственную компетенцию Наблюдательного совета составляет лишь одобрение предложений руководителя АУ о совершении крупных сделок и сделок с заинтересованностью.

Полномочия единоличного исполнительного органа АУ и ГМАНО традиционны для всех организационно-правовых форм и включают решение всех вопросов руководства организацией, за исключением вопросов, отнесенных законом или уставом организации к компетенции иных органов;

в)              в степени обязательности заданий учредителя по оказанию социальных услуг.

АУ предоставляет социальные услуги в соответствии с заданиями учредителя и обязательствами перед страховщиком по обязательному социальному страхованию.

ГМАНО «имеет право осуществлять деятельность по бесплатному или частично платному для потребителя оказанию услуг (выполнению работ), финансовое обеспечение которых осуществляется за счет средств соответствующего бюджета путем предоставления субвенций, субсидий, за счет средств государственных внебюджетных фондов и иных, не запрещенных законом источников». Причем данная деятельность осуществляется ГМАНО на конкурсной основе.

Таким образом, основное различие между ГМАНО и АУ состоит в том, что ГМАНО предоставляет социальные услуги на рыночной конкурентной (договорной) основе, тогда как АУ - на основе обязательных заданий собственника.

Анализ указанных законопроектов позволяет констатировать, что в целом их концепция отвечает целям реформы, предусматривая отказ от сметного финансирования, наличие хозяйственной самостоятельности и ответственности таких организаций по своим обязательствам. Однако, несмотря на достоинства рассмотренных выше законопроектов, концепцию внедрения новых организационно-правовых форм в бюджетном секторе нельзя считать окончательно определенной. Законопроекты не содержат достаточного регулирования некоторых принципиальных вопросов, без решения которых практическая реструктуризация бюджетной сети невозможна, в том числе: критериев и условий принятия решений о преобразовании бюджетных учреждений в зависимости от характера и условий их деятельности, наличия или отсутствия в сфере их деятель/>ности государственных гарантий по предоставлению бесплатных услуг всем нуждающимся; перечня случаев, когда преобразование бюджетных учреждений в иные организационно-правовые формы не допускается; оснований для выбора организационно-правовой формы, в которую преобразуется бюджетное учреждение; критериев определения состава имущества, которое может быть передано в собственность ГМАНО при преобразовании бюджетного учреждения или предоставлено ГМАНО на правах безвозмездного пользования или аренды; порядка установления АУ заданий по предоставлению социальных услуг; конкретного порядка бюджетного финансирования ГМАНО и АУ; порядка удовлетворения требований кредиторов при реорганизации бюджетных учреждений; прочих.

Главным недостатком пакета законопроектов представляется отсутствие четких критериев выбора организационно-правовой формы для преобразования бюджетных учреждений при явном дисбалансе в правовом положении ГМАНО и АУ. По логике вещей, обязанность АУ выполнять задания собственника по регулируемым ценам должна быть компенсирована некоторыми преимуществами его статуса по сравнению с ГМАНО. Однако пакет законопроектов не только не предусматривает таких преимуществ, но, наоборот, позволяет предоставлять ГМАНО дополнительные преимущества в части имущественных прав. Так, если по первоначальной версии законопроектов недвижимое и особо ценное движимое имущество должно было закрепляться за ГМАНО и АУ, по сути, на равных правах[80], то в текущей редакции законопроекта о ГМАНО из него исчезли нормы, регулирующие состав имущества, которое может передаваться ГМАНО в собственность. Это позволяет осуществлять бесплатную приватизацию государственного недвижимого

имущества и имущества, относящегося к основным фондам, при отсутствии у ГМАНО обязательств по предоставлению бесплатных услуг и отсутствии у учредителя права на получение доходов от использования этого имущества. При отсутствии в законопроектах ответа на вопрос, в каких случаях бюджетное учреждение подлежит преобразованию в АУ, а в каких - в ГМАНО, возникает риск, что выбор варианта реорганизации будет осуществляться по результатам индивидуальных согласований между бюджетным учреждением и его учредителем. Естественно предположить, что в этом случае более выгодный вариант реорганизации будет установлен для наиболее влиятельных бюджетных учреждений, тогда как на наименее влиятельные будет возложена обязанность предоставлять социальные услуги по ценам, заведомо не покрывающим затрат на их оказание. Не менее существенно и то, что в таких условиях не может быть достигнута одна из основных целей реорганизации - создание предпосылок для конкуренции между реорганизуемыми бюджетными учреждениями, которая должна обеспечить снижение издержек на предоставление социальных услуг.

Другим недостатком концепции законопроектов представляется то, что право учредителя АУ по установлению обязательных для последнего заданий (исполнение которых может повлечь убытки) не сопровождается ответственностью по его обязательствам. Вместе с тем вряд ли эта норма законопроекта может быть реализована на практике, так как гражданское законодательство защищает любое юридическое лицо, несущее полную ответственность по своим обязательствам, от диктата со стороны учредителей. Так, несмотря на общий принцип, в соответствии с которым учредители (участники) юридического лица не несут ответственности по его обязательствам, п. 3 ст. 56 Гражданского кодекса позволяет привлечь учредителей (участников) любого юридического лица к субсидиарной ответственности по его обязательствам в случае, если его банкротство вызвано исполнением обязательных для юридического лица указаний учредителей (участников). Таким образом, в какую бы организационно-правовую форму ни преобразовывались бывшие бюджетные учреждения, государство не может в одностороннем порядке устанавливать для них обязательные задания по предоставлению социальных услуг без риска возникновения суб

сидиарной ответственности по их обязательствам, если выполнение таких заданий может привести к убыткам.

Наконец, представляется неоправданным установление запрета на совместное учредительство ГМАНО и АУ разными юридическими лицами и публично-правовыми образованиями. Такой запрет существенно ограничивает возможность привлечения в АУ и ГМАНО инвестиций из внебюджетных источников и объединения средств различных бюджетов для решения общих задач. Применительно к бюджетным учреждениям запрет на соучредительство продиктован реформой разграничения полномочий между уровнями бюджетной системы, которая предполагает полную ответственность органов власти каждого уровня за финансирование своих расходных обязательств, в том числе обязательств по содержанию учреждений, находящихся в собственности этих органов власти. Однако концепция реорганизации бюджетной сети не предусматривает обязанности учредителя содержать создающиеся в процессе реформы организации. Обязательства учредителя по отношению к АУ и ГМАНО ограничиваются оплатой предоставляемых ими услуг, а следовательно, могут софинансироваться из разных источников.

Учитывая, что реструктуризация бюджетного сектора непосредственно затрагивает права и интересы обширной категории занятых в нем работников, а также потребителей социальных услуг, к числу которых принадлежит практически все население, без уточнения концепции реформы начинать ее в широких масштабах чрезвычайно рискованно. В этих условиях целесообразно избрать одну из двух стратегий: Отложить внедрение новых организационно-правовых форм в бюджетном секторе до уточнения концепции реформы и принятия новых федеральных законов в этой области.

Для начала широкомасштабной реструктуризации бюджетной сети необходимо решить, в частности, следующие вопросы: уточнить основания для выбора варианта реорганизации (причем не обязательно делать это в законе, но, во всяком случае, закон должен содержать отсылку к нормативному акту, определяющему такие основания, и проект соответствующего нормативного акта должен быть разработан);

«уравновесить» положение ГМАНО и АУ. В частности, необходимо предусмотреть, что ранее закрепленное за бюджетными учреждениями недвижимое и дорогостоящее движимое имущество может передаваться ГМАНО только на правах аренды. Это позволит исключить возможность бесплатной приватизации такого имущества и его последующего отчуждения по долгам ГМАНО.

Кроме того, целесообразно предусмотреть возможность дифференциации условий аренды в зависимости от участия ГМАНО в выполнении государственного социального заказа. Известным недостатком такого решения вопроса является необходимость передачи имущества с баланса организации, созданной в процессе реорганизации бюджетного учреждения, на баланс органа, управляющего государственным имуществом. Чтобы исключить возможность произвольного пересмотра этим органом ставок арендной платы и иных существенных условий пользования имуществом, Правительством РФ должен быть утвержден типовой договор аренды государственного имущества для ГМАНО; четко определить круг бюджетных учреждений, которые не подлежат реорганизации.

Учреждение необходимо сохранить в существующей форме, если оно является монополистом на локальном рынке, а предоставляемые им населению услуги должны предоставляться независимо от затрат. Это условие налицо, в первую очередь применительно к учреждениям общего, начального и среднего профессионального образования и здравоохранения; предусмотреть возможность совместного учреждения АУ и ГМАНО различными органами власти (местного самоуправления) и (или) частными лицами; Начать частичное внедрение новых организационноправовых форм в отдельных отраслях бюджетного сектора экспериментальным путем в рамках возможностей, предоставляемых действующим федеральным законодательством.

Согласно Федеральному закону «О некоммерческих организациях» учреждение может быть преобразовано в фонд, автономную некоммерческую организацию, хозяйственное общество. Во избежание перепрофилирования бюджетных учреждений преобразо

вание их в хозяйственные общества нецелесообразно. Остаются варианты преобразования в фонд и автономную некоммерческую организацию (далее - АНК), которые во многом схожи.

Фондом признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная гражданами и (или) юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов и преследующая социальные, благотворительные, культурные, образовательные или иные общественно полезные цели. АНК представляет собой не имеющую членства некоммерческую организацию, учрежденную гражданами и (или) юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов в целях предоставления услуг в области образования, здравоохранения, культуры, науки, права, физической культуры и спорта и иных услуг. Хотя Закон «О некоммерческих организациях» прямо не указывает на возможность учреждения фондов и автономных некоммерческих организаций государством и муниципальными образованиями, органы государственной власти (местного самоуправления), как правило, пользуются правами юридического лица и в этом качестве могут выступать их учредителями. Имущество, переданное фонду или автономной некоммерческой организации ее учредителями, является собственностью соответственно фонда или АНК. Учредители не отвечают по обязательствам фонда и АНК. Фонд и АНК, как и любая другая некоммерческая организация, вправе осуществлять предпринимательскую деятельность, соответствующую целям, для достижения которых она создана.

Некоторое различие между фондом и АНК выражается в порядке осуществления надзора за их деятельностью. Надзор за деятельностью фонда осуществляет Попечительский совет, порядок формирования и деятельности которого определяется уставом фонда, утвержденным его учредителями. Надзор за деятельностью АНК осуществляют ее учредители в порядке, предусмотренном учредительными документами. Однако это различие носит достаточно условный характер, так как при отсутствии в законе определенных норм о порядке формирования и функциях Попечительского совета фонда учредитель может сохранить за собой значительную часть контрольных полномочий. И наоборот, учредительными документами АНК может быть предусмотрено, что учре

дитель осуществляет надзор за ее деятельностью путем участия в Попечительском совете.

Более существенное различие между рассматриваемыми организационно-правовыми формами выражается в том, что учредители АНК могут пользоваться ее услугами только на равных условиях с другими лицами. Это означает невозможность установления учредителем для АНК обязательных заданий по предоставлению услуг по ценам, отличным от тех, которые АНК применяет при возмездном оказании услуг. Иными словами, финансирование АНК должно осуществляться на договорной основе. Применительно к фонду аналогичной нормы в Законе «О некоммерческих организациях» нет, что, в принципе, позволяет учредителю устанавливать для него прямые задания. Однако если строить отношения учредителя и фонда не на договорных, а на административных началах, аналогичных отношениям учредителя с бюджетным учреждением, реорганизация позволяет лишь снять с субъекта Федерации (муниципального образования) субсидиарную ответственность по обязательствам реорганизованного учреждения и исключить последнее из казначейской системы исполнения бюджета. Причем первое из указанных преимуществ является относительным, учитывая наличие нормы Гражданского кодекса о возможности привлечения учредителя юридического лица к субсидиарной ответственности по его обязательствам в случае, если его банкротство вызвано исполнением обязательных для юридического лица указаний учредителя.

При выборе стратегии экспериментального внедрения новых организационно-правовых форм в бюджетном секторе до принятия нового федерального законодательства в этой области необходимо соблюдать указанные выше условия допустимости преобразования бюджетных учреждений. Кроме того, для минимизации связанных с реорганизацией рисков необходимо соблюдать следующие условия:

а)              отбирать подлежащие реорганизации учреждения преимущественно из числа тех, которые имеют высокий удельный вес внебюджетных доходов.

При наличии законодательных ограничений на привлечение и использование внебюджетных доходов их низкий удельный вес в

бюджете учреждения сам по себе не свидетельствует, что оно не способно функционировать в рыночной среде. Однако высокий удельный вес внебюджетных доходов, как правило, говорит о достаточно высокой степени готовности учреждения к функционированию в рыночных условиях, в первую очередь - о наличии платежеспособного спроса на его услуги;

б)              отказаться или свести к минимуму масштабы применения принудительной (т.е. без учета мнения коллектива учреждения) реорганизации.

Это требование продиктовано двумя соображениями. Во- первых, желательно исключить оппозицию реформе со стороны работников бюджетных учреждений, которые имеют высокий удельный вес в локальной системе занятости. Во-вторых, реорганизация может стать эффективной лишь при условии, что бюджетное учреждение имеет управленческий потенциал для самостоятельного хозяйствования. Если квалифицированные и энергичные управленческие кадры отсутствуют, высок риск, что вновь образованные фонд или АНК не смогут адаптироваться в рыночной среде, что сделает реальной перспективу их ликвидации;

в)              использовать преимущественно общественный контроль за организациями, созданными в процессе преобразования бюджетных учреждений.

Это означает, что ключевую роль в управлении АНК и фондами должны играть попечительские (наблюдательные) советы, формирующиеся с привлечением общественности и осуществляющие основную часть управленческих функций, включая контроль за соответствием направлений деятельности организации уставу, рассмотрение ее финансовых планов и отчетности, одобрение крупных сделок.

Это позволит решить две задачи: во-первых, добиться более лояльного отношения общества к проводимым реформам за счет обеспечения их прозрачности и привлечения пользующихся доверием общества представителей к участию в их осуществлении; во-вторых, обеспечить большую гибкость в хозяйственной деятельности фондов и АНК и ее большую ориентацию на конъ

юнктуру рынка и запросы потребителей, т.е. в конечном счете - выживаемость новых организаций.

Государственная система контроля является достаточно жесткой, так как в силу угрозы коррупции не может предоставить контролирующим органам право принимать решения, основываясь на своих субъективных представлениях. Это порождает необходимость детальной нормативной регламентации деятельности контролируемых организаций. Однако даже самый совершенный нормативный акт не способен учесть всего многообразия возможных на практике ситуаций. Вследствие этого государственная система контроля существенно ограничивает свободу действий контролируемых организаций.

В отличие от государственной, общественная система контроля позволяет отказаться от установления жестких нормативных запретов и расширить рамки потенциально дозволяемых хозяйственных решений. При этом, рассматривая вопрос об обоснованности того или иного решения контролируемой организации, органы общественного контроля имеют возможность учесть все значимые в данной конкретной ситуации обстоятельства.