Подходы к реформированию сети бюджетных учреждений культуры и искусства

В системе бюджетных учреждений культуры и искусства можно выделить следующие направления преобразований: оптимизация действующей сети получателей бюджетных средств: реорганизация непрофильных учреждений; передача части федеральных учреждений культуры в ведение субъектов РФ; ликвидация с последующей приватизацией имущества отдельных учреждений культуры и искусства или их присоединение к другим учреждениям; преобразование части государственных (муниципальных) учреждений в иные организационно-правовые формы; выделение организаций, осуществляющих культурную деятельность, и организаций, владеющих и распоряжающихся имущественным комплексом.

Оптимизация сети получателей бюджетных средств Согласно данным Минфина РФ, на 1 января 2004 г. Минкульту- ры РФ было подведомствено 203 непрофильных учреждения, в том числе 66 учреждений образования. Как и все остальные министерства, оно старается максимально сохранить на федеральном уров

не подведомственные образовательные учреждения (особенно вузы и ссузы).

В сфере культуры и искусства в качестве направлений оптимизации существующей сети получателей бюджетных средств можно предложить следующие: передача непрофильных федеральных учреждений в ведение профильных министерств (например, образовательных учреждений - в ведение Министерства образования и науки Российской Федерации); преобразование части непрофильных учреждений Минкультуры РФ в АУ или ГМАНО с сохранением ведомственной принадлежности; передача части федеральных учреждений на региональный уровень, за исключением учреждений культуры и искусства федерального значения. Следует учитывать, что процесс передачи будет крайне затруднен, поскольку для сферы культуры и искусства достаточно сложно разработать универсальные формализованные критерии передачи учреждений на субфедеральный уровень (такие, например, как критерий «охват населения» для сферы здравоохранения).

Преобразование части государственных (муниципальных) учреждений культуры и искусства в иные организационно-правовые формы

В сфере культуры и искусства, как и в сфере здравоохранения, государственные некоммерческие организации существуют только в одной организационно-правовой форме - в форме государственного (муниципального) учреждения. Для повышения эффективности функционирования бюджетного сектора и использования ресурсов, привлечения дополнительных средств представляется необходимым преобразование части государственных (муниципальных) учреждений в сфере культуры и искусства в ГМАНО или в АУ.

В качестве критериев преобразования государственных (муниципальных) учреждений культуры и искусства в АУ и ГМАНО можно предложить следующие:

преобразование не должно нарушать закрепленные в ч. 2 ст. 44 Конституции РФ права граждан России на участие в культурной жизни, пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям; отсутствие кредиторской задолженности, просроченной более чем на 3 месяца на дату принятия решения о реорганизации; возможность осуществления финансирования на основе нормативов, зависящих от объемных (результирующих) показателей деятельности. Разработка таких нормативов в сфере культуры не всегда возможна из-за трудности в количественном измерении результата соответствующей деятельности или ее объема. Это прежде всего касается архивов, библиотек и музеев, объемы и результаты основной деятельности которых (например, хранение фондов) не всегда возможно адекватно измерить. Для большинства государственных (муниципальных) архивов, музеев, библиотек на основе нормативов, скорее всего, возможно лишь финансирование части расходов, не связанных с минимальными расходами по содержанию фонда; высокая доля внебюджетных доходов учреждений культуры и искусства.

Критерий «доля внебюджетных средств» мог бы быть полезен в качестве исходного параметра для определения учреждений куль

туры, рассмотрение возможности преобразования которых в другие формы оправданно и заслуживает детального анализа.

Может быть использован критерий, аналогичный предлагаемому в сфере здравоохранения: при доле внебюджетных средств в бюджете учреждения менее 20% оно сохраняет форму бюджетного учреждения; если доля внебюджетных средств колеблется от 20 до 80%, то возможно преобразование в АУ; если же превышает 80%, то учреждение может быть преобразовано в ГМАНО.

Для сферы культуры, с нашей точки зрения, можно также использовать порядок преобразования учреждений в иные организационно-правовые формы, аналогичный предложенному ранее для сферы здравоохранения. Так, преобразование в АУ или ГМАНО может осуществляться как в добровольном (разрешительном), так и в принудительном порядке. Соответственно можно выделить два сценария преобразования - эволюционный и радикальный.

В случае реализации радикального сценария (принудительное преобразование) с использованием критерия «доля внебюджетных средств» примерно 61,4% учреждений культуры, находящихся в федеральной собственности, сохранят форму бюджетного учреждения, около 35% учреждений будут преобразованы в АУ, а 3,6% - в ГМАНО, которые будут финансироваться не по смете, а с использованием механизма госзаказа.

44% учреждений, занимающихся эксплуатацией и строительством (и имеющих, как уже упоминалось, наибольший среди учреждений культуры процент внебюджетных средств), могут быть преобразованы в ГМАНО, а остальные - в АУ. В АУ также может быть преобразовано большинство театров и архивов. Основная же часть библиотек, музеев, концертных организаций и образовательных учреждений останутся государственными учреждениями.

Таблица 19

Распределение организаций культуры и искусства, находящихся в федеральной собственности, по организационно-правовым формам (радикальный сценарий преобразования), %

Источник: Расчеты на основе данных Минфина России.

В случае реализации эволюционного сценария (добровольное преобразование) доля преобразованных учреждений культуры и искусства в новые организационные правовые формы в первые годы будет существенно ниже.

Отметим, что музеи следует преобразовывать только в АУ. В последние годы музеи получали значительные внебюджетные средства за счет экспозиции государственных фондов, которые находятся в собственности государства. И если форма учреждения или АУ не позволяет переводить доходы от внебюджетной деятельности организации в недвижимость и оборудование, принадлежащее организации на праве собственности, то организация, созданная в форме ГМАНО, имеет на это право, поскольку доходы ГМАНО и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в ее распоряжение. Существует опасность, что преобразование музеев в форму ГМАНО, которая, в отличие от АУ, имеет право переводить доходы от внебюджетной деятельности в недвижимость и оборудование, принадлежащее ей на праве собственности, может нанести ущерб культурным ценностям за счет их излишней эксплуатации ради извлечения внебюджетных доходов.

Еще одним вариантом преобразований бюджетных учреждений в сфере культуры является выделение организаций, осуществ

ляющих культурную деятельность, и организаций, владеющих и распоряжающихся недвижимым имуществом и оборудованием, предоставляемым государством для такой деятельности, что, по нашему мнению, создает институциональные предпосылки для повышения эффективности функционирования отдельных подсистем сферы культуры. Это в первую очередь относится к театрам. Зачастую сложившиеся театральные труппы с постепенно затухающей репертуарной деятельностью имеют избыточные площади, залы их театров пустуют или сдаются в аренду молодым талантливым труппам, не имеющим площадей. И хотя действующее законодательство (в частности, ст. 296 Гражданского кодекса РФ) позволяет собственнику имущества (государству) изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество, закрепленное за учреждением, на практике этого не происходит. В таких ситуациях целесообразно создание АУ для управления недвижимостью, а также организации в форме АУ или ГМАНО, которые будут непосредственно оказывать услуги в сфере искусства и культуры.

Следует отметить, что преобразование государственных (муниципальных) учреждений в иные организационные правовые формы не повлияет на правовой режим памятников истории и культуры, природных ресурсов и иных видов имущества, ограниченного для использования в гражданском обороте или изъятого из гражданского оборота. Закон РФ «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» существенно ограничивает возможности приватизации объектов культуры. Согласно ст. 44 данного Закона культурное наследие народов Российской Федерации, в том числе культурные ценности, хранящиеся в фондах государственных и муниципальных музеев, архивов и библиотек, картинных галерей, в ассортиментных кабинетах предприятий художественной промышленности и традиционных народных промыслов, включая помещения и здания, где они расположены, не подлежат приватизации.

Приватизация других объектов культуры допускается в порядке, устанавливаемом законодательством Российской Федерации, при условии:

сохранения культурной деятельности в качестве основного вида деятельности; сохранения профильных услуг; организации обслуживания льготных категорий населения; обеспечения сложившегося числа рабочих мест и социальных гарантий работникам (на срок до 1 года). Выводы

В качестве одного из направлений преобразований в сфере культуры и искусства предлагается оптимизировать действующую сеть получателей бюджетных средств путем передачи непрофильных федеральных учреждений в ведение профильных министерств, их преобразования в АУ и ГМАНО при сохранении ведомственной принадлежности, а также передачи части федеральных учреждений на региональный уровень.

Еще одним направлением модернизации является увеличение разнообразия организационно-правовых форм некоммерческих организаций культуры и искусства с участием органов государственной власти и органов местного самоуправления в качестве учредителей. Законодательное закрепление новых организационноправовых форм будет способствовать более эффективному использованию ресурсов, позволит привлечь дополнительные средства в сферу культуры и искусства. В частности, предлагается преобразовать часть государственных учреждений культуры в АУ и ГМАНО. Для определения круга учреждений, подлежащих такому преобразованию, может быть использован критерий доли внебюджетных средств в бюджете учреждения.

Третье возможное направление реформирования учреждений культуры и искусства - разделение функций оказания услуг в сфере культуры и владения (распоряжения) государственным имущественным комплексом, предназначенным для оказания таких услуг. При этом имущественный комплекс, предназначенный для оказания услуг в сфере культуры, должен предоставляться в пользование организациям культуры по результатам открытого конкурса. Условиями конкурсного отбора при этом должны быть обязательства по объему, качеству и цене услуг, принимаемые на себя организациями культуры. Такая мера позволила бы создать допол

нительные возможности для входа на рынок частных компаний, оказывающих культурные услуги, и повысить их качество.