Анализ докладов субъектов бюджетного планирования о результатах и основных направлениях деятельности

В данном разделе будут проанализированы цели, задачи и показатели эффективности деятельности субъектов бюджетного планирования, сформулированные в их бюджетных докладах (в «докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования»), представленных на рассмотрение Правительственной комиссии по повышению результативности бюджетных расходов в 2004 г.

связи, Министерство природных ресурсов, Министерство

сельского хозяйства).

В разделе не рассматриваются доклады министерств, руководство которыми осуществляет Президент России (Министерство обороны, Министерство внутренних дел, Министерство иностранных дел, Министерство юстиции, Министерство по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и др.), поскольку они, как упоминалось выше, носили закрытый характер. Социальный блок

Основой для подготовки докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования являлись стратегические цели социально-экономического развития страны (включая качественные формулировки и конкретизирующие их основные показатели), сформулированные в Сводном докладе Правительственной комиссии по повышению результативности бюджетных расходов. Для министерств социального блока такой стратегической целью является заявленная в Сводном докладе цель повышения качества жизни населения. Она конкретизируется подцелями: Повышение материального уровня жизни населения.

Эти подцели, в свою очередь, также конкретизируются, но формулировки имеют столь же общий характер. Например, среди подцелей цели 1.2 указана цель 1.2.5 «повышение качества медицинского обслуживания населения». Среди подцелей цели 1.3 - подцель 1.3.2 «обеспечение потребности в услугах культуры и духовное развитие» и подцель 1.3.3 «обеспечение потребности в образовании». Предложены обобщающие показатели уровня достижения целей, например: ожидаемая продолжительность жизни при рождении, младенческая смертность, охват детей общеобразовательными программами, число музыкальных, художественных, хореографических школ и школ искусств на 1000 детей, пользование библиотеками на 1000 тыс. человек.

Следует отметить, что эти показатели являются измерителями лишь отдельных составляющих обобщенных целей. С функциональной точки зрения, они выступают индикаторами достижения соответствующих целей, но не обеспечивают адекватного полного отражения содержания желаемых целевых состояний.

Ниже будут подробно проанализированы доклады отдельных министерств и ведомств социального блока.

Министерство здравоохранения и социального развития

В качестве стратегических целей Минздравсоцразвития и подведомственных ему агентств и служб в Сводном докладе предложены: Повышение реальных денежных доходов населения, сокращение числа граждан с доходами ниже прожиточного минимума. Развитие системы государственной поддержки граждан, нуждающихся в социальной защите в соответствии с законодательством Российской Федерации. Повышение доступности и качества медицинской помощи, обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия. Содействие занятости населения, обеспечение государственных гарантий трудовых прав граждан. Содействие вовлечению населения в систематические занятия физической культурой, спортом и туризмом.

Основные показатели, характеризующие уровень достижения поставленных целей: удельный вес населения с доходами ниже прожиточного минимума; уровень общей безработицы (по методике МОТ); ожидаемая продолжительность жизни; средняя продолжительность жизни больных с хронической патологией после установления заболевания; младенческая смертность на 1000 родившихся живыми.

на значения таких показателей. Это относится, в частности, к цели «повышение реальных денежных доходов населения». Таким образом, цели не релевантны возможностям министерства. Во- вторых, до настоящего времени не установлено четких, верифицируемых связей между деятельностью не только министерства, но и любых органов власти и иных субъектов рынка, гражданского общества, а также между значениями таких показателей, как, например, ожидаемая продолжительность жизни, младенческая смертность и др. Соответственно нарушается и требование достижимости поставленных целей.

Рассмотрим конкретизацию цели 3 «повышение доступности и качества медицинской помощи, обеспечение санитарноэпидемиологического благополучия». В числе задач, решение которых обеспечивает достижение цели, указаны:

Задача 3.1. Определение оптимального объема государственных гарантий по соответствующим видам бесплатной медицинской помощи, а также условий и порядка ее оказания. Центральным звеном системы здравоохранения является первичная медикосанитарная помощь, которая должна осуществлять главную функцию улучшения показателей здоровья населения.

Задача 3.2. Повышение доступности для граждан высокотехнологичной (дорогостоящей) медицинской помощи, требующей специальных методов диагностики, лечения и использования сложных медицинских технологий.

Задача 3.3. Повышение качества медицинской помощи.

Задача 3.4. Расширение доступности санаторно-курортной помощи и повышение обеспеченности адресным профильным санаторно-курортным лечением.

Задача 3.5. Обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

Предложены показатели для оценки реализации указанных задач. Большинство этих показателей не отвечает требованию релевантности.

дицинских учреждений. Применительно ко всей системе здравоохранения изменение указанных показателей зависит от деятельности органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, подведомственных им медицинских учреждений, страховщиков в системе обязательного медицинского страхования. Федеральное министерство не обладает достаточными ресурсами (административными, бюджетными и др.) для обеспечения последовательной деятельности всех этих субъектов, направленной на достижение желаемого министерством изменения соответствующих показателей.

В числе целевых показателей есть отвечающие указанным требованиям, но их немного. Это, например: обеспечение потребности в высокотехнологичных видах медицинской помощи (нуждающиеся/плановое число пролеченных больных); численность больных, пролеченных в федеральных учреждениях, которым оказана высокотехнологичная (дорогостоящая) медицинская помощь.

Министерство культуры

К целям, указанным в Сводном докладе для Минкультуры, относят: Сохранение и развитие многонационального культурного наследия России как основы единой российской нации. Поддержка и распространение лучших традиций и достижений многонациональной культуры. Обеспечение единого культурного и информационного пространства. Создание условий для обеспечения свободы слова, творчества и развития культурного и духовного наследия. Интеграция в мировой культурный процесс и информационное пространство.

Формулировки 2-й и 4-й целей выглядят достаточно корректными, остальные не отвечают требованиям релевантности, а 5-я цель - также требованию специфичности.

Среди предложенных задач, конкретизирующих эти цели, и показателей, отражающих уровень их достижения, большинство так

же не отвечает требованиям релевантности и, как следствие, достижимости.

Рассмотрим, например, следующие показатели: количество посещений музеев (всех ведомств) на 1000 человек населения; число музыкальных, художественных, хореографических школ и школ искусств на 1000 детей; количество посещений музеев детьми в расчете на 1000 детей; число участников в клубных формированиях на 1000 человек населения.

Очевидно, что достижение тех или иных значений этих показателей будет лишь в малой и трудно определяемой степени зависеть от деятельности Минкультуры и подведомственных ему служб и агентств.

Некоторые показатели при небольшой корректировке вполне удовлетворительны. К ним, например, относятся: средний охват населения вещанием государственных телеканалов «Россия» и «Культура» (в части, обеспеченной средствами федерального бюджета); доля документов государственной части Архивного фонда РФ, хранящихся в соответствии со стандартами, в общем объеме документов государственной части Архивного фонда РФ.

Их достижение всецело зависит от деятельности организаций, являющихся получателями средств федерального бюджета.

Некоторые показатели являются нерелевантными, но допускают уточнение и, в принципе, могут быть дополнены описанием конкретных механизмов их реализации, которые способно использовать для их достижения Министерство культуры. Это, например, следующие показатели: доля теле- и радиопрограмм, переведенных в цифровой формат, в общем объеме теле- и радиопрограмм, хранящихся в фонде телевизионных и радиопрограмм; доля музеев, имеющих собственный web-сайт/web-страницу.

В декабре 2004 г. министерствами были подготовлены уточненные версии докладов о результатах и основных направлениях деятельности в 2002-2007 гг. Перечень стратегических целей и тактических задач деятельности министерств не претерпел существен

ных изменений по сравнению с рекомендуемыми в Сводном докладе. Но задачи были уточнены и конкретизированы.

Так, в докладе Минкультуры конкретизация задач произведена с помощью указания на федеральные и ведомственные целевые программы, обеспечивающие их решение.

В рамках указанной программы предусмотрены: обеспечение выявления и учета памятников истории и культуры, музейных и библиотечных фондов; обследование сохранности музейного и библиотечного фонда Российской Федерации; определение потребности в реставрации и консервации памятников истории и культуры, музейных и библиотечных фондов; ведение единого государственного реестра объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

В рамках решения тактической задачи 1.2 «создание условий для предотвращения утраты объектов культурного и общественноисторического наследия» предусмотрена реализация 14 программ, в том числе программы «создание материально-технической базы для перевода библиотечных фондов, фонда кинофильмов, телеви

зионных и радиопрограмм в цифровой формат». Однако конкретные мероприятия, планируемые к реализации в рамках данной программы, не раскрыты. Таким образом, описание первой программы свидетельствует о ее релевантности возможностям Мин- культуры. Описание второй программы недостаточно для того, чтобы делать определенные выводы подобного рода.

Вместе с тем в докладах сохраняются цели, задачи и целевые показатели, не релевантные возможностям соответствующих министерств. Строгое соблюдение рекомендаций Сводного доклада влечет формальное отношение к разработке содержания соответствующих частей докладов министерств и имитацию целеполага- ния. Это главное негативное следствие внедрения нового инструмента в бюджетный процесс. Значения многих таких целевых показателей на перспективу явно заданы путем простой экстраполяции тенденций предшествующих лет. Оценка обоснованности бюджетных средств, планируемых на решение указанных задач/достижение целевых показателей, оказывается при этом чрезвычайно трудной.

Составление отчета о достижении подобных целей не составит особого труда для работников министерств. Если запланированные значения действительно будут наблюдаться, это можно будет продемонстрировать в качестве свидетельств успешности работы ведомства. Если же динамика этих показателей будет хуже, то несложно привести очевидные аргументы, почему это оказалось не зависящим от усилий ведомства.

Министерство образования и науки

Подготовка бюджетного доклада по образованию показала, что министерство слабо осознает зону своей ответственности и те инструменты, в том числе финансовые, которыми оно располагает для решения стоящих перед ним задач. Здесь ярко проявились те проблемы, которые, в принципе, характерны в настоящее время для всей системы государственного управления в России, что сказывается и на процессе разработки бюджета. Проведенное разграничение полномочий недостаточно очертило механизмы со

держательного взаимодействия, включая и ресурсное, Российской Федерации, ее субъектов и муниципалитетов[93].

Так, в бюджетном докладе Российская Федерация в лице Министерства образования и науки ставит своей целью повышение качества образования и его доступности. Этот тезис относится в том числе и к общему (школьному) образованию, которое является зоной ответственности субъектов Федерации и муниципалитетов, причем субъект Федерации отвечает за обеспечение образовательного процесса путем выделения субвенций муниципальным бюджетам (прежде всего по заработной плате учителей), а муниципалитеты - за условия предоставления образовательной услуги (содержание зданий и сооружений). На уровне задач бюджетного доклада цель повышения качества и доступности общего образования описывается такими показателями, как «удельный вес расходов на образование из всех источников в ВВП», «удельный вес финансирования бюджетных целевых программ в общем объеме расходов федерального бюджета на образование», «удельный вес образовательных учреждений, требующих капитального ремонта» и т.п. Предложенный набор показателей крайне сложно назвать адекватным цели повышения качества и доступности школьного образования, еще сложнее увидеть в нем зону ответственности министерства и те меры, которые должны быть приняты им для реализации поставленных задач и обеспечения заявленных значений показателей. Отсюда вытекает и непрозрачность объемов ресурсов, которые требуются на то, чтобы достичь целей деятельности министерства (а не системы образования). И уже совершенно вне логики всех построений находится введение в доклад показателей, значение которых на протяжении всего планового периода не меняется, но они тем не менее выступают индикаторами качества и доступности (например, показатель «укомплектованность штатов ОУ»: в детских дошкольных учреждениях он и в отчетном, и в плановом периодах равен 98%, а в общеобразо

вательных школах - 99%). Введение подобных показателей означает смешение важных социальных или образовательных процессов (и соответственно показателей, их отражающих) с процессами бюджетирования и его конечными результатами.

Из сказанного вытекает необходимость четкого разграничения ответственности по уровням бюджетной системы и постановки целей и задач в привязке к выделенным зонам ответственности министерства и подведомственных ему Федерального агентства по образованию и Федеральной службы по надзору в сфере образования. При этом акцент должен быть сделан на выстраивание косвенных инструментов влияния на те составляющие системы образования, которые финансируются другими уровнями бюджетной системы (субъектами Федерации, муниципалитетами). Это позволит сформировать показатели результативности бюджетной политики Минобрнауки в реализации стратегических целей развития системы образования.

Основной задачей современного этапа перехода к бюджетированию по результатам в сфере образования видится классификация видов деятельности (фактически - функций), которые Министерство образования и науки осуществляет (может осуществлять) по уровням образования, и механизмов его влияния на те уровни образования, за которые оно не несет прямой финансовой ответственности. Включение в бюджетный доклад только тех видов деятельности и показателей, которые связаны с ресурсной обеспеченностью системы образования с выделением зон собственно ответственности министерства за результаты и зон его косвенного воздействия через целевые программы (при этом четко должна пониматься возможная степень такого воздействия). Видимо, в этой связи в бюджетных докладах должны появиться совместные с субъектами Российской Федерации программы, предусматривающие предоставление бюджетных средств субъектам Федерации на условиях софинансирования для достижения четко фиксированного результата. В этом случае необходимой предпосылкой разработки Бюджетного доклада станет согласование образовательной политики (в том числе и выраженной финансово), с одной стороны, с регионами и, с другой - с крупными агентами образовательного рынка (например, исследовательскими университетами).

Отдельной проблемой при разработке системы показателей результативности Минобрнауки была скудость статистической базы, ее «невписанность» в международные стандарты. Это не позволяет в настоящее время адекватно оценивать происходящие перемены в системе российского образования, и, кроме того, позиционировать Россию на мировом образовательном рынке (в том числе в образовательном пространстве Европы, что необходимо в силу вхождения России в Болонский процесс).

Федеральное агентство по образованию

Как уже было отмечено, в Бюджетном докладе любого министерства не может ставиться более 5 целей. Первоначально в докладе Минобрнауки 5 целей распределялись следующим образом: цель ставилась по развитию образования, 1 - по молодежной политике (что также является сферой ответственности министерства), 3 - по науке.

Поставленная в первом варианте Бюджетного доклада цель развития образования «Обеспечение конституционных прав граждан на образование на основе повышения его качества, сохранения его фундаментальности, соответствия актуальным и перспективным потребностям личности, общества и государства» была признана слишком общей и не отражающей специфики данного этапа развития системы российского образования. Она была переформулирована в цель «Создание условий для развития образования, обеспечение его доступности, качества и соответствия текущим и перспективным потребностям рынка труда». Ограничение числа целей привело к тому, что в цель по молодежной политике «Создание условий для активного включения детей и молодежи в социально-экономическую, политическую и культурную жизнь общества» в качестве задач были введены цели по образованию детей со специальными нуждами (с ограниченными возможностями развития), а также детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Впоследствии развитие образования стало отражаться 2 целями. Первая из них стала звучать следующим образом: «Обеспечение доступности качественного образования для всех слоев населения по регионам России как основы социальной мобильности и

снижения социально-экономической дифференциации в обществе», а вторая - как «Обеспечение текущих и перспективных потребностей экономики и социальной сферы в профессиональных кадрах необходимой квалификации, создание условий для повышения фундаментальности образовательных программ, развития непрерывного образования». Однако при доработке доклада она была еще раз переформулирована: «Перестройка структуры системы образования в соответствии с современными мировыми тенденциями, потребностями рынка труда и экономического развития, запросом населения на образовательные услуги».

Итак, в плане уточнения целей при доработке доклада были сделаны следующие изменения: количественные - увеличение числа целей, определяющих развитие системы образования в России; качественные - постепенная конкретизация формулировок целей.

Уточнение и конкретизация целей осуществлялись по следующим основным направлениям: Шаг 1: от констатации необходимости обеспечения определенных конституционных гарантий за счет бюджетных средств к созданию (благоприятных) условий для развития образования (при сохранении общих идеологических установок - повышения качества и доступности) и формированию механизмов связи образования и рынков труда (т.е. появляется большая ориентированность на конечный результат в деятельности профессионального образования). Шаг 2: от общей цели создания условий развития к фактическому требованию выравнивания условий получения образования на территории Российской Федерации (и в этом смысле операционального обеспечения конституционных гарантий получения качественного общего образования) и фиксированию в самой цели конечных социальных результатов - повышения социальной мобильности и снижения социальноэкономической дифференциации в обществе. Шаг 3: выделение в качестве особой цели развития образования обеспечения текущих и перспективных потребностей экономики и социальной сферы в профессиональных кадрах необ

ходимой квалификации, а также развития непрерывного образования как инструмента подстройки кадрового потенциала под быстрые изменения в технологиях производства и жизни. Шаг 4: перестройка структуры системы образования в соответствии с мировыми тенденциями, т.е. повышение конкурентоспособности российской системы образования на мировом образовательном рынке и соответственно повышение конкурентоспособности российских граждан на мировом рынке труда, а также удовлетворение собственно образовательных потребностей населения.

Таким образом, на первый план выходит сокращение социальных разрывов в доходах населения и в территориальном развитии за счет увеличения эффективности деятельности системы образования, а также повышение эффективности профессионального образования путем приведения его в соответствие с потребностями рынка труда - текущими и перспективными. В такой постановке развитие непрерывного образования должно рассматриваться скорее как отдельная задача, а не как составная часть второй из поставленных целей. При этом внутренняя эффективность российской системы образования определяется удовлетворением потребностей рынка труда и образовательных запросов населения, а внешняя - сопоставлением результатов деятельности российской системы образования с результатами функционирования других образовательных систем (мировыми тенденциями).

Третья цель, которая в первых вариантах доклада была направлена на активизацию молодежной политики и одновременно на создание условий получения образования детьми со специальными нуждами, также была переформулирована за счет акцентирования связи образования и молодежной политики: «Создание условий для активного включения детей и молодежи в социальноэкономическую, политическую и культурную жизнь общества на основе обновления содержания образования». Ранее в формулировке данной цели отсутствовали слова «... на основе обновления содержания образования».

Смена целей привела к переформулированию задач и/или изменению их места в общем списке задач (при «распределении» задач по целям)109.

Итак, цели оказались развернуты в следующий набор задач (табл. 25).

Таблица 25

Отражение смены целей в наборе решаемых задач

              Вариант 1

Цель 1. Создание условий для развития образования, обеспечения его доступности, качества и соответствия текущим и перспективным потребностям рынка труда

Задачи для цели 1 Государственное регулирование и разработка нормативных правовых актов, обеспечивающих развитие системы образования. Разработка и реализация приоритетных направлений развития образования. Создание условий развития рынка образовательных услуг, развитие международного сотрудничества в сфере образования. Развитие материально-технической и информационной базы системы образования и ее кадрового потенциала, оптимизация сети учебных заведений. Разработка и реализация государственных стандартов общего и профессионального образования. Создание независимой системы оценки качества образовательных услуг. Прогнозирование потребностей экономики и социальной сферы в квалифицированных специалистах и их удовлетворение

Вариант 2 Цель 1. Обеспечение доступности качественного образования для всех слоев населения по регионам России как основы социальной мобильности и снижения социально-экономической дифференциации в обществе Задачи для цели 1 Содействие выравниванию ресурсного обеспечения образования в рамках государственного образовательного стандарта на региональном и субрегиональном уровнях, компенсирующему дифференциацию бюджетной обеспеченности. Разработка и реализация территориальных моделей образовательной сети (системы учебных заведений, заведений дополнительного образования, органов управления) на региональном и субрегиональном уровнях, обеспечивающих равенство доступа населения к качественным образовательным услугам на всех ступенях. Повышение охвата детей дошкольным образованием. Обеспечение доступа к качественному образованию и социализация детей с ограниченными возможностями развития через модернизацию системы диагностики,

Цель 2. Создание условий для активного включения детей и молодежи в социально-экономическую, политическую и культурную жизнь общества

Задачи для цели 2 Разработка и реализация государственной молодежной политики, обеспечение патриотического и гражданского воспитания. Нормативно-правовое регулирование вопросов защиты прав и интересов детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Обеспечение доступности образования для детей с ограниченными возможностями развития. Содействие социальной адаптации детей и молодежи, формированию здорового образа жизни, профилактика асоциального поведения. Развитие международного сотрудничества в сфере молодежной политики. Поддержка молодых семей в решении жилищных проблем

разработку и реализацию компенсаторных программ. Защита прав и интересов социально незащищенных детей, борьба с ростом социального сиротства, детской беспризорностью и безнадзорностью. Создание системы выявления и поддержки одаренных детей

Цель 2. Создание условий для активного включения детей и молодежи в социально-экономическую, политическую и культурную жизнь общества на основе обновления содержания образования

Задачи для цели 2 Разработка и реализация системы образовательных стандартов и вариативных программ, увязанных по ступеням и уровням образования и обеспечивающих сочетание общенаучной подготовки и развитие способностей к результативной деятельности. Разработка и реализация государственной молодежной политики, направленной на успешную социализацию детей и молодежи, достижение консолидации общества, патриотическое и гражданское воспитание детей и молодежи. Содействие социальной адаптации детей и молодежи, формированию здорового образа жизни, профилактике асоциального поведения. Создание условий для включения российской молодежи в международную жизнь. Формирование общественногосударственной системы контроля качества образовательных услуг, направленной на адекватную и гласную оценку результата работ учебных заведений и педагогических кадров (лицензирование, аттестация, аккредитация, публичная отчетность о деятельности образовательных учреждений).

Развитие кадрового потенциала системы образования на основе повышения привлекательности труда в образовании

Цель 3. Перестройка структуры системы образования в соответствии с современными мировыми тенденциями, потребностями рынка труда и экономического развития, запросом населения на образовательные услуги Задачи для цели 3 Приведение структуры и продолжительности подготовки кадров на разных уровнях образования в соответствие с потребностями личности, перспективами развития народного хозяйства и требованиями рынка труда и «новой экономики» и современными международными тенденциями. Развитие системы дополнительного образования как основы реализации принципа «образование на протяжении всей жизни». Расширение участия различных социальных и профессиональных групп в развитии образования. Создание условий развития рынка образовательных услуг, а также рынка товаров и услуг для системы образования, включая подготовку и переподготовку кадров

В первом варианте в наборе задач явное место уделялось собственно деятельности Минобрнауки по обеспечению реализации поставленных целей, поскольку, согласно идеологии проводимой административной реформы, роль министерства заключается прежде всего в государственном регулировании и нормативноправовом обеспечении развития системы образования, в выборе приоритетных направлений, разработке государственных стандартов и проведении независимой оценки качества образования. Этот момент принципиально важен для ответа на поставленный вопрос -

о зонах ответственности министерства и механизмах бюджетного финансирования выделенных зон и приоритетов развития.

Во втором варианте произошел сдвиг в сторону большей опе- рациональности деятельности Минобрнауки, но более размытыми стали зоны ответственности и роль в обеспечении ресурсами. Так, задача «разработка и реализация территориальных моделей образовательной сети» включает разработку моделей как функцию министерства, а также их реализацию на региональном и субрегиональном уровнях, что не обеспечивается действиями самого министерства и подведомственных ему структур (агентства и службы), с одной стороны, и влечет за собой финансирование функционирования реструктурируемой сети из разных источников (федерального бюджета, бюджета субъекта Федерации и муниципальных бюджетов) с другой.

Сопоставление вариантов также показывает, что введенные ограничения по числу целей и задач приводят к тому, что часть задач молодежной политики ставятся как чисто образовательные. К ним в первом варианте доклада следует отнести задачу обеспечения доступности образования для детей с ограниченными возможностями развития и три задачи во втором варианте: разработка новых образовательных стандартов, формирование общественногосударственной системы контроля качества образовательных услуг, развитие кадрового потенциала системы образования. Этот перекос свидетельствует о том, что собственно цели и задачи молодежной политики слабо осознаются Минобрнауки в качестве приоритетных и подменяются образовательными целями и задачами. Такие подмены приводят к восприятию задач и показателей как достаточно произвольных и неполных. Так, разработка новых образовательных стандартов может корреспондировать как первой, так и второй цели второго варианта. Ее присутствие в третьей цели обосновывается только тем, что социально-экономическая и политическая активность молодежи должна осуществляться на основе обновления содержания образования, что представляется неубедительным.

Заранее заданное ограничение числа целей и задач привело и к тому, что в первом варианте в задаче, например, 1.3. «Создание условий развития рынка образовательных услуг, развитие между

народного сотрудничества в сфере образования» развитие рынка образовательных услуг и развитие международного сотрудничества в сфере образования идут «одним пакетом». Это уже на уровне показателей влечет за собой определенное смешение смыслов и общее ощущение произвольности набора индикаторов: получаем «набор» вместо «системы» (табл. 26).

Таблица 26

Показатели результативности по задаче 1.3. «Создание условий развития рынка образовательных услуг, развитие международного сотрудничества в сфере образования»

Удельный вес внебюджетных средств в общих расходах на образование (из всех источников)

Удельный вес лиц, воспользовавшихся образовательным кредитом, в общей численности обучающихся

Удельный вес иностранных студентов в общей численности обучающихся в государственных учреждениях высшего профессионального образования

Число российских образовательных программ, реализуемых за рубежом Удельный вес финансирования международных программ и проектов в расходах федерального бюджета на образование

Численность учащихся/студентов, обучающихся по российским образовательным программам, реализуемым за рубежом

Численность российских участников международных олимпиад и конкурсов Число реализуемых международных программ в сфере образования Число учебных заведений, участвующих в программах международного сотрудничества

В данном случае отчетливо видно, что возник перекос в сторону индикаторов развития международного сотрудничества (7 показателей), а развитие внутреннего образовательного рынка отражено слабо (2 показателя). Кроме того, развитие рынка образовательных услуг представлено только 1 показателем по высшей школе, его развитие на других уровнях системы образования не нашло никакого отражения.

Во втором варианте задача развития рынка образовательных услуг вошла в состав второй цели, и ее формулировка претерпела некоторое изменение: 2.5. «Создание условий развития рынка образовательных услуг, а также рынка товаров и услуг для системы образования, включая подготовку и переподготовку кадров». Однако в системе показателей собственно показателей образова

тельного рынка не добавилось: были введены показатели производства товаров для системы образования (учебников, пособий, в том числе наглядных, инвентаря, учебного и лабораторного оборудования) и услуг, включая повышение квалификации и переподготовку учительско-преподавательских кадров. При всей важности эти показатели не дают никакого представления о развитии образовательного рынка. Вместе с тем логика выбора данного показателя вполне понятна: при ориентации программ на потребности обучаемых (внешние запросы) необходима переподготовка учителей и преподавателей. Однако при этом следует учитывать, что сама по себе перестройка программ не всегда говорит о развитии рынка в образовании.

Федеральное агентство по науке

Четвертая и пятая стратегические цели Министерства образования и науки относятся к науке и инновационной деятельности. Они определены следующим образом:

Цель 4. «Создание условий для развития и эффективного использования научно-технического потенциала».

Цель 5. «Создание условий для активизации инновационной деятельности».

Данные формулировки практически не дают возможности оценить степень выполнения поставленных целей. Кроме того, неконкретное определение целей не позволяет выявить механизмы их реализации. Формулировка цели должна указывать либо на направление конкретных изменений, либо на желаемый результат. Поэтому представляется, что цели следует переформулировать так, чтобы они указывали не на процесс подготовки к развитию каких-либо условий, а на результат собственно их развития - например: «развитие сектора исследований и разработок как отрасли «генерации знаний» и повышение его результативности» и «создание инновационно восприимчивой среды и активизация инновационной деятельности».

Состав задач, которые министерство предполагает решать для достижения поставленных целей, также нуждается в определенной корректировке. Представляется целесообразным изменить группировку ряда задач и расширить наполнение некоторых из них. В

частности, в описании задач министерства имеет смысл усилить акцент на осуществление им реформаторских функций: повышение эффективности бюджетных расходов, оптимизация государственного сектора науки, восстановление кадровой структуры и преемственности. В представленной министерством редакции повышение эффективности функционирования сферы науки и технологий на основе оптимизации сети государственных научных организаций и интеграция образования и научной деятельности рассматриваются как отдельные задачи. Однако, на наш взгляд, интеграция науки и образования представляет собой одно из направлений структурного реформирования сферы науки, в связи с чем указанные задачи было бы логичнее объединить в одну. Кроме того, в качестве отдельной задачи целесообразно рассматривать выбор и реализацию приоритетных научно-технических направлений. Во всем мире решение этой задачи входит в число главных функций государства, которые оно осуществляет в сфере научной политики. Поддержка приоритетов является также основной формой прямого бюджетного финансирования исследований и разработок. В России переход от поддержки всех направлений исследований («широкого фронта»), как это было в СССР, к селективной поддержке еще не завершен, и в условиях существенных бюджетных ограничений селективный подход должен быть усилен.

Важным также представляется расширить содержание задачи 5.2 - «разработка и реализация инновационных программ и важнейших инновационных проектов государственного значения». Вариант Минобрнауки предполагает ограничиться поддержкой инновационных программ и важнейших инновационных проектов государственного значения (мегапроектов). Однако они представляют собой только один из видов частно-государственного партнерства. Кроме того, собственно мегапроекты - в том виде, как они фактически реализуются, - вызывают настороженное отношение экспертов. Во-первых, при их выборе не удалось избежать лоббирования, и, во-вторых, открытым остался вопрос, в какой мере эти проекты действительно инновационные и не является ли это государственным финансированием простой модернизации производства. В связи с этим до получения каких-либо конкретных результатов по мегапроектам (которые ожидаются в 2006 г.) не следовало бы ста

вить отдельную задачу поддержки их развития, а рассматривать такие проекты в качестве одного из возможных вариантов развития частно-государственных партнерств.

Содержание задачи 5.3 - «создание инфраструктуры национальной инновационной системы» - целесообразно расширить за счет включения в состав этой инфраструктуры не только производственно-технических объектов (технопарки, инкубаторы и т.п.), но и финансовой, кадровой, информационной компонент, которые также требуют поддержки и специальных мер для развития.

В первоначальной версии Сводного доклада Министерство образования и науки в качестве факторов, препятствующих решению сформулированных задач, привело причины, по которым следует ставить и решать эти задачи, а не собственно препятствующие факторы. Для цели 4 это: недостаточно эффективная институциональная структура науки, представленная преимущественно научно-исследовательскими институтами, обособленными как от сферы высшего образования, так и от предприятий реального сектора экономики; чрезмерно широкий спектр приоритетных направлений развития науки, технологий и техники, требующий уточнения с учетом современных тенденций научно-технологического прогресса, потребностей экономического и социального развития, задач обеспечения национальной безопасности; высокая степень износа основных фондов научных организаций; незначительный приток молодежи в сферу науки, старение научных кадров; недостаточное привлечение внебюджетных средств; экономические, организационные и правовые барьеры на пути международного научно-технического сотрудничества. именно на преодоление этих проблем должна быть направлена работа министерства, и если ничего не меняется, значит, задачи не решаются. Представляется более правильным обозначить факторы, которые препятствуют решению задач и только в опосредованной степени зависят от работы министерства. К ним, по нашему мнению, можно отнести следующие: возможные неблагоприятные изменения общих параметров экономического развития;

консерватизм научного сообщества, его неготовность к реформам; высокая конкурентоспособность зарубежной науки, обусловливающая отток научных кадров и молодых исследователей из страны.

Аналогичная проблема характерна и для перечня факторов, препятствующих решению задач, корреспондирующих цели 5: низкий уровень конкуренции в экономике, сдерживающий заинтересованность предприятий в нововведениях; нехватка инвестиционных ресурсов и квалифицированных менеджеров для реализации инноваций на предприятиях; увод результатов интеллектуальной деятельности в сферу теневой экономики.

В данном случае ряд указанных проблем (нехватка квалифицированных кадров, а также увод результатов интеллектуальной деятельности в сферу теневой экономики) являются, в частности, следствием недостаточной активности Министерства образования и науки. Например, проект закона о передаче организациям прав собственности на результаты интеллектуальной деятельности, созданной за счет бюджетных средств, обсуждается больше года, что фактически замораживает ситуацию и значительно препятствует легальному введению объектов интеллектуальной собственности в хозяйственный оборот.

Представляется важным дополнить перечень факторов, препятствующих решению задач инновационного развития, такими, как: возможные неблагоприятные изменения общих параметров экономического развития; неготовность общей экономической среды к восприятию ряда инструментов инновационного развития.

При выборе показателей, являющихся индикаторами достижения целей и решения поставленных задач, учитывались следующие основные предпосылки:

Каждой из сформулированных задач должен соответствовать хотя бы один индикатор, на основании которого можно оценить степень ее решения. Не должно быть показателей достижения целей, сформулированных таким образом, что их сложно отнести к какой-либо конкретной задаче. Например, предложенный министерством показатель «доля расходов на науку в ВВП» является

слишком общим, поэтому его значение в меньшей степени зависит от работы министерства, чем от других факторов. В то же время, будучи финансовым показателем, он служит для министерства обоснованием запроса дополнительных бюджетных средств только на основании запланированного роста данного показателя. Подобный прецедент в сфере науки уже есть: речь идет о законодательно закрепленном показателе затрат на гражданскую науку, который должен составлять не менее 4% расходной части бюджета. Этот показатель был введен Федеральным законом «О науке и государственной научно-технической политике», но никогда не выполнялся, что являлось одной из главных претензий к Правительству со стороны Российской академии наук (РАН), профсоюзов работников РАН и научного сообщества в целом. За время действия данного норматива менялись структура бюджета, объем ВВП, но требование выделять на науку 4% сохранялось. С 1 января 2005 г. вступили в силу поправки к Закону о науке, отменившие данную норму. Число ресурсных показателей (показывающих уровень затрат на выполнение какого-либо мероприятия либо в абсолютном выражении число осуществленных мероприятий, построенных объектов и т.п.) должно быть минимальным. В идеале их вообще не должно быть, поскольку они создают потенциальную возможность запрашивать под их достижение дополнительные бюджетные средства и не имеют прямого отношения к характеристике деятельности субъекта бюджетного планирования.

На данном этапе число показателей, которые требуют разработки принципиально новых форм и методик расчета, должно быть небольшим, поскольку это влечет необходимость внесения изменений в действующую систему государственной статистической отчетности. На первом этапе формирования системы показателей результативности этот фактор является естественным ограничением. В дальнейшем, однако, следует переходить к более гибкой системе показателей, оставив для обеспечения преемственности лишь небольшое количество стандартных показателей, собираемых органами государственной статистики. Следует осторожно относиться к использованию показателей, рассчитываемых на основе социологических опросов и ис

следований. Их широкому использованию препятствует ряд методологических сложностей - таких, как обеспечение достоверности собираемых данных, их сопоставимости в динамике, методы работы с выборкой и т.п. Тем не менее на этапе реформирования, когда ситуация очень быстро меняется, социологические данные могут раньше выявить то, что статистика показать не в состоянии. Желательно, чтобы показатели, не собираемые или не рассчитываемые в России, имели зарубежные аналоги. Это, во-первых, делает систему статистического учета более сопоставимой, а во- вторых, облегчает проблему выбора методологии расчета того или иного показателя.

Опираясь на перечисленные выше параметры, можно предложить изменения в системе индикаторов оценки для сферы науки и инновационной деятельности. Из группы показателей достижения цели 4 («Развитие сектора исследований и разработок как отрасли «генерации знаний» и повышение его результативности») представляется целесообразным исключить показатель «внутренние затраты на исследования и разработки, в % к ВВП». Во-первых, он является по сути ресурсным и слишком обобщающим. Кроме того, этот показатель, являясь безусловно важным для целей международных сопоставлений, тем не менее не может относиться к зоне ответственности министерства, так как он представляет собой агрегатную характеристику наукоемкости экономики. Так, например, Министерство образования и науки не несет ответственности за изменение параметров финансирования оборонных НИОКР, которые являются существенной частью внутренних затрат на исследования и разработки.

Из группы показателей достижения цели 5 («Создание инновационно восприимчивой среды и активизация инновационной деятельности») предлагается исключить следующие: число ежегодно создаваемых элементов инфраструктуры национальной инновационной системы; коэффициент изобретательской активности.

Первый из перечисленных показателей является ресурсным: чем больше министерство получит средств, тем больше «элементов инфраструктуры» оно сможет создать. При этом остается неясным вопрос о том, чем занимаются организации этой «инфраструктуры».

Формально в настоящее время в России уже действуют 40 технопарков, 60 инновационно-технологических центров, 2 технологических кластера, 7 наукоградов, имеющих официально этот статус. Однако по показателям инновационной активности, доли в мировом производстве наукоемкой продукции и др. Россия не приблизилась к группе технологически развитых стран. Кроме того, как следует из приведенного перечня, само понятие «элемент инфраструктуры» является плохо формализуемым.

Второй показатель хотя и является интересным, тем не менее не свидетельствует прямо о результативности работы министерства, в частности, о степени решения задачи вовлечения в хозяйственный оборот результатов научно-технической деятельности.

Взамен исключенных целесообразно добавить ряд новых показателей. В частности, показатель «доля конкурсного (программного) финансирования в общем объеме финансирования из средств государственного бюджета» может быть полезен для оценки глубины реформирования системы бюджетного финансирования науки, основной целью которого является снижение доли средств, направляемых на поддержку сети научных организаций, на основе сметы доходов и расходов.

Представляется желательным скорректировать такие показатели, как «удельный вес выпускников вузов, принятых на работу в научные организации, в численности персонала, занятого научными исследованиями и разработками» и «удельный вес исследователей в возрасте до 39 лет в численности персонала, занятого научными исследованиями и разработками». Согласно имеющимся статистическим данным, доля молодых сотрудников в возрасте до 30 лет постоянно растет, однако удельный вес исследователей среднего возраста не увеличивается, так как средний срок пребывания выпускников вузов в НИИ составляет 6-7 лет, и к 30 годам немалое число молодых покидает научную сферу. Поэтому данные показатели не будут свидетельствовать о решении задачи закрепления молодежи в науке. Представляется, что задача состоит не в том, чтобы привлечь в науку побольше выпускников вузов, а в том, чтобы задержать их в науке. В связи с этим предлагается оценивать кадровую политику по более информативному показателю - удельному весу исследователей в возрасте 30-39 лет.

Следующие два показателя: «доля российских публикаций в общемировом потоке публикаций» и «доля российских публикаций в соавторстве с зарубежными исследователями в общем числе российских публикаций» предназначены для измерения результатов фундаментальных исследований, а также уровня включенности российской науки в глобальную научную систему. Казалось бы, среди библиометрических показателей индекс цитирования является более точным измерителем качества научной продукции, однако это не совсем так в случае, когда оцениваются краткосрочные результаты. Кроме того, в общем потоке цитирований немало не только самоци- тирования, перекрестного цитирования, отрицательного цитирования (т.е. когда работа цитируется потому, что в ней показан неверный результат), но и ссылок на работы, написанные много лет назад. Работа по «очищению» индекса цитирования от всех названных недостатков требует больших трудозатрат, и поэтому ее сложно проводить ежегодно.

Показатель «доля научного оборудования со сроком службы до 10 лет» является дискуссионным. Предлагается ввести его в качестве дополнения к показателю «удельный вес расходов на формирование и развитие экспериментальной и приборной базы науки, создание сети федеральных центров коллективного пользования научным оборудованием в общих расходах федерального бюджета на гражданскую науку». Последний ничего не говорит о том, каков охват организаций новым оборудованием и не вложены ли все средства в 2-3 организации. Кроме того, введение дополнительного показателя позволит определить, покупается ли новое или уже использованное оборудование. Покупка устаревшего оборудования позволяет экономить расходы, но закладывает отставание в развитии быстро растущих направлений исследований. В настоящее время данный показатель является достаточно низким: так, по оценке РАН, половина имеющегося в академических институтах оборудования имеет срок службы более 10 лет.

Достижение цели 5 («Создание условий для активизации инновационной деятельности») следует оценивать большим числом показателей, поскольку рост инновационной активности возможен в результате воздействия не только собственно на сферу науки, но и

на смежные сферы - малый инновационной бизнес и промышленные предприятия.

Для решения задач 5.1-5.4 предлагается, в дополнение к имеющимся, ввести следующие показатели.

«Удельный вес внебюджетных средств во внутренних затратах на исследования и разработки» - показывает интенсивность привлечения в сферу науки любых внебюджетных средств (промышленности, частных лиц, зарубежных программ, фондов, бизнеса). Данный показатель входит в число целевых показателей «Стратегии РФ в области развития науки и инноваций на период до 2010 г.».

«Объем венчурных инвестиций, направленных на «посевное» финансирование и поддержку ранних стадий в объеме ВВП» - характеризует уровень развития венчурной индустрии в области высоких технологий. При этом наибольшее значение имеет поддержка именно ранних стадий развития проектов, которая в настоящее время практически отсутствует. Данный показатель сложно измерить в российских условиях, поскольку, согласно информации Российской ассоциации венчурного инвестирования, данные о размерах заключенных сделок труднодоступны. Однако в международной практике данный показатель широко используется - например, он рассчитывается практически во всех странах ОЭСР.

«Объем инновационной продукции (услуг), реализованной организациями инновационной инфраструктуры» - является модификацией предложенного министерством показателя: «объем продукции (услуг), реализованной организациями инновационной инфраструктуры». Уточнение определения продукции в качестве «инновационной» вводится в связи с тем, что организации инновационной инфраструктуры могут осуществлять самый разный спектр услуг и реализовывать не только инновационную продукцию. Например, доходы от сдачи помещений в аренду также включаются в общий объем доходов от реализованных услуг, однако данную услугу никак нельзя назвать инновационной. Соответственно, в первоначальном виде показатель не характеризовал уровень достижения цели активизации инновационной деятельности.

Следующие 3 показателя служат для оценки эффективности развития сектора малого наукоемкого бизнеса: «ежегодный прирост рабочих мест на малых инновационных предприятиях»; «удельный

вес малых предприятий, ставших средними в течение 5 лет»; «удельный вес фирм-экспортеров среди малых инновационных предприятий». В первоначальном проекте министерства малый инновационный бизнес был упущен в перечне показателей достижения целей. Между тем сектор малого инновационного бизнеса является важным звеном, которое связывает науку и промышленность. Именно малые фирмы часто принимают на себя риск по разработке новых продуктов и технологий, по превращению знаний в товар. Вследствие рискового характера своей деятельности состав малых фирм все время меняется, множество фирм гибнет, но вместо них возникают новые. Это создает некоторый баланс и обеспечивает наличие «критической массы» малых фирм в национальной инновационной системе.

Все эти показатели предполагается учитывать при оценке уровня достижения целей «Стратегии Российской Федерации в области развития науки и инноваций на период до 2010 г.» (раздел 4.2. «Повышение результативности сектора исследований и разработок, его интеграция в глобальную экономику в интересах преобразования в ключевой сегмент инновационной экономики», п. 4.3.3. «Основные показатели эффективности решения задач стимулирования инновационного предпринимательства»). Логично, чтобы оба документа содержали хотя бы отчасти совпадающий набор индикаторов. В этом случае можно одновременно оценить как эффективность расходования бюджетных средств, так и степень решения задач, сформулированных в «Стратегии».

К сожалению, в «Стратегии» не указаны ни текущие, ни перспективные значения данных показателей, что неудивительно, поскольку в настоящее время таковые Росстатом не собираются. В этом заключается существенный недостаток предлагаемых показателей, и потому вопрос возможности их использования также предлагается считать дискуссионным. В целом ситуация со статистикой малого инновационного бизнеса находится в неудовлетворительном состоянии. До недавнего времени инновационными в практике статистического учета считались только малые предприятия, зарегистрированные в отрасли «наука и научное обслуживание», таким образом, вне учета оставалось значительное число малых инновационных предприятий различных отраслей промыш

ленности. В 2005 г. Росстат планирует провести сплошное обследование малых предприятий[94], которое может стать отправной точкой для выбора и мониторинга развития сектора малого инновационного бизнеса.

Что касается зарубежных аналогов, то в ряде стран собирается показатель числа созданных рабочих мест на малых инновационных предприятиях, а два других показателя не собираются. Данные показатели могут собираться не Росстатом, а на основе выборочных единовременных обследований. Существующие оценки показывают: пока рост малых предприятий и преобразование их в средние незначительны, что косвенно свидетельствует о стагнации в данном секторе и о неэффективности действующей инфраструктуры для малого бизнеса. Ориентация малых предприятий на внутренний или внешний рынок оценивалась только в ходе выборочных обследований, согласно которым только около 10% из них являются экспортоориентированными.

Следующий показатель отражает уровень участия бизнеса в инновационной деятельности: это «удельный вес бизнес-сектора в финансировании НИОКР, выполняемых в государственном секторе науки и секторе высшего образования». Он должен помочь оценить как уровень участия бизнеса в поддержке НИОКР и формировании предпринимательского сектора науки, так и степень развития частногосударственных партнерств. Расчет показателя возможен на основе ежегодно собираемых Росстатом данных (по форме «1-наука»). В настоящее время в официальных статистических сборниках, подготавливаемых ЦИСН и РИЭПП, информация в данных разрезах не представляется.

Следующая группа показателей должна отразить уровень влияния инноваций на процесс технологического развития страны и ее место в мировом экспорте наукоемкой продукции.

Показатель сальдо экспорта-импорта технологий был перенесен из числа показателей достижения цели 4. Вместе с тем этот показатель также следует признать дискуссионным. Положительное сальдо - это, безусловно, свидетельство высокого инновационного потенциала страны. Однако число стран с положительным сальдо весьма незначительно. Например, такие страны, как Фран

ция и Германия, имеют постоянно отрицательные сальдо экспорта-импорта технологий, одновременно являясь высокоразвитыми с научно-технологической точки зрения. Кроме того, данный показатель слишком обобщающий и включает как продажу новых технологий, патентов, лицензий, НИОКР, так и инжиниринговые услуги. Поэтому целесообразно дополнить его или заменить более «узким», но и более точным показателем удельного веса затрат на патенты, лицензии и ноу-хау в суммарном объеме экспорта технологий. Последний показатель целесообразно одновременно ввести в число показателей, оценивающих результаты работы Министерства экономического развития и торговли (как показатель повышения доли инновационной составляющей в товарах и услугах). Кроме того, два других предложенных Министерством образования и науки показателя - «удельный вес инновационной продукции в общем объеме продаж промышленной продукции на внутреннем рынке» и «удельный вес инновационной продукции в суммарном объеме экспорта промышленной продукции» - также целесообразно учитывать не только Министерству образования науки, но и соответственно Минпромэнерго и МЭРТ.

Следует также отметить, что все количественные измерители для сферы науки имеют весьма относительную эффективность, поскольку множество аспектов, составляющих суть научной деятельности, неформализуемы (например, уровень научного лидера, общая атмосфера в научном коллективе, создающая ту или иную мотивацию к получению научных результатов, и т.п.). Именно поэтому за рубежом система показателей для бюджетирования, ориентированного на результат, применительно к сфере науки обязательно сопровождается системой peer-review, т.е. экспертной оценкой проводившихся министерством или ведомством инициатив в сфере НИОКР. В качестве иллюстрации можно рассмотреть оценку деятельности государственных министерств и агентств, поддерживающих НИОКР, в США. Там система бюджетирования, ориентированного на результат, была впервые введена в 1949 г., и с тех пор было опробовано 5 модификаций БОР. Ни одна из них не является совершенной и полностью удовлетворительной, поэтому поиск новых подходов и механизмов продолжается.

В случае оценки результатов в сфере науки первостепенной проблемой является определение того, что измерять, а не как измерять. Например, что следует измерить для того, чтобы определить, насколько научно-промышленные центры влияют на уровень конкурентоспособности промышленности? Такие традиционные показатели, как лицензирование, наличие совместных договоров, патентов и т.п. являются измерителями краткосрочных результатов, но не долгосрочных эффектов. В свою очередь, долгосрочные эффекты являются, как правило, качественными, а не количественными. Таким образом, можно выделить две особенности измерения целей и результатов для сферы науки. Во-первых, сложно прямо связать результаты исследовательской деятельности и ежегодные инвестиции в сферу науки, потому что эффект от вложений может сказаться через несколько лет или даже десятилетий с момента первоначального вложения средств. Во-вторых, оценка результативности в сфере науки по своей сути практически всегда является ретроспективной, поэтому требует участия квалифицированных экспертов. В связи с этим в США механизмы оценки работы министерств и агентств, имеющих значительные бюджеты на науку, отдельно согласовывались с Офисом управления бюджетом (ОМВ). Для оценки эффективности вложений в сферу науки был принят альтернативный формат: измерение уровня достижения целей на основе качественных, а не количественных показателей. Кроме того, помимо экспертной оценки, все чаще используются методы кейс-стади (case-study), с помощью которых определяют, как деятельность в сфере науки позволяет достичь социально значимых результатов[95]. Опасность ориентации исключительно на количественные показатели состоит в том, что при таким подходе из числа приоритетных задач, как правило, исключаются те, решение которых не может быть надежно оценено количественно, а также игнорируются такие компоненты решения задачи, которые непосредственно не влияют на значения установленных для оценки показателей.

Для Национального научного фонда США все цели его деятельности были разделены на две группы: цели достижения результа

тов в сфере науки и цели, связанные с повышением эффективности деятельности самого Фонда и его работы с контрагентами. Эффективность работы Фонда оценивается на основе количественных показателей, которые показывают степень выполнения конкретных задач. Такие задачи имеют в своей формулировке определенные количественные ориентиры, например[96]: направлять не менее 85% финансирования на поддержку проектов на конкурсной основе, на базе оценки их научного уровня и качества; добиться того, чтобы 95% объявлений о новых программах и конкурсах было опубликовано в открытой печати по крайней мере за 3 месяца до конечного срока подачи документов на конкурс; увеличить средний размер гранта на определенную величину в сравнении с уровнем предыдущего года и т.п. Таким образом, уровень менеджмента в министерстве (агентстве) имеет вполне конкретные измерители, а результаты реализации тех или иных инициатив получают качественную оценку.

Достижение результатов в сфере науки измеряется исключительно экспертным путем, с привлечением внешних экспертов. Например, экспертным путем оцениваются эффективность и отдача созданной инновационной инфраструктуры (инженерные исследовательские центры, отделы по передаче технологий), продуктивность партнерств между университетами и государственными организациями, с одной стороны, и бизнесом - с другой.

В российском варианте системы peer-review в дополнение к формальным показателям не предусмотрено, равно как и оценки деятельности министерства с точки зрения менеджмента и качества управления финансами. Поскольку ключевой задачей в настоящее время является проведение комплекса реформ в сфере науки, подход к постановке целей и задач через содержание реформаторских воздействий является оправданным. Вместе с тем в дальнейшем, по мере развития системы БОР, представляется целесообразным обсуждение того, каким образом может оцениваться эффективность работы министерства как единой структуры, а также включение в систему оценки крупных программ и проектов данных экспертизы, осуществляемой в ходе мониторинга их реализации.

Министерство финансов

Министерство финансов определило 6 стратегических целей своей деятельности: Обеспечение выполнения и создание условий для оптимизации расходных обязательств Российской Федерации. Поддержание макроэкономической и финансовой стабильности как основы для устойчивого социально-экономического развития страны. Формирование конкурентоспособной налоговой системы, стимулирующей экономический рост и обеспечивающей необходимый уровень доходов бюджетной системы. Создание условий для эффективного выполнения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Оптимизация управления государственным долгом и финансовыми активами. Обеспечение прозрачности, надежности и безопасности финансовой системы и финансовых институтов.

Предложенный набор целей не вызывает возражений с точки зрения соответствия установленному перечню функций Минфина России, однако формулировки ряда из них требуют уточнения. Так, формулировка цели 4 расширительно толкует полномочия Минфина России, включающие в том числе подготовку проектов федеральных нормативных правовых актов по вопросам «разграничения бюджетных полномочий между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления; финансовых взаимоотношений федерального бюджета с бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами». Более целесообразной представляется формулировка: «обеспечение построения и функционирования эффективной системы межбюд- жетных отношений в Российской Федерации».

Ряд тактических задач, направленных на реализацию перечисленных целей, в значительной степени дублируют друг друга и должны быть скорректированы или объединены.

Например, целесообразно объединить задачи 5.1. «Обеспечение экономически обоснованного объема и структуры государственного

долга Российской Федерации» и 5.2. «Сокращение стоимости обслуживания и совершенствование механизмов управления государственным долгом», так как механизмы их реализации практически полностью совпадают.

Наиболее значимым недостатком доклада Минфина России является его неполнота: в перечне целей и задач министерства отсутствуют многие, связанные с реализацией целого ряда важных функций, закрепленных за ним Постановлением Правительства РФ от 7 апреля 2004 г. № 185 «Вопросы Министерства финансов Российской Федерации» и Положением о Министерстве финансов Российской Федерации[97], включая выработку государственной политики и нормативно-правовое регулирование в следующих сферах: производство, переработка и обращение драгоценных металлов и драгоценных камней; организация и проведение лотерей; производство и оборот защищенной полиграфической продукции; предоставление государственных гарантий Российской Федерации; финансовое обеспечение государственной службы и судебной системы (в том числе по вопросам: системы оплаты труда, социальных гарантий и пенсионного обеспечения федеральных государственных служащих, судей и иных лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации; предельной численности работников центральных аппаратов федеральных органов исполнительной власти, их территориальных органов, штатной численности работников судебной системы Российской Федерации; финансового обеспечения служебных командировок на территории Российской Федерации и за рубеж работников федеральных органов государственной власти и федеральных государственных учреждений).

С учетом изложенного выше необходимым представляется расширение набора тактических задач министерства как субъекта бюджетного планирования, а также корректировка набора и содержания ведомственных целевых программ.

Замечания вызывают и ряд предложенных показателей. Так, по задаче 2.1. «Проведение взвешенной и предсказуемой бюджетной политики» не вполне корректным представляется показатель 3 - «Объем Стабилизационного фонда». Доклад предполагает поддержание Стабилизационного фонда на постоянном уровне. Вместе с тем в том же докладе Минфина прямо указывается, что создаваемый с 2004 г. Стабилизационный фонд РФ в случае ухудшения внешнеэкономической конъюнктуры является источником дополнительного денежного предложения, которое смягчит неблагоприятное воздействие на экономику. Таким образом, возможное в случае ухудшения внешнеэкономической конъюнктуры снижение размеров Стабилизационного фонда не будет свидетельствовать о качестве работы Минфина России, а значит, данный показатель является неинформативным.

Кроме того, сомнительными представляются корреспондирующие задаче 6.3 - «Обеспечение контроля за соблюдением бюджетного и валютного законодательства» - показатели: количество выявленных финансовых нарушений и объем взысканных штрафных санкций. Данные показатели можно охарактеризовать как «двусмысленные»: их рост может свидетельствовать как о росте эффективности контрольной деятельности Минфина России (положительный результат), так и об ухудшении ситуации с исполнением бюджета (рост числа самих нарушений, т.е. отрицательный результат).

Также требует доработки набор показателей к программе 9 «Повышение качества финансового менеджмента на уровне главных распорядителей средств федерального бюджета». Предложенные показатели: наличие системы мониторинга бюджетного сектора (есть/нет); количество главных распорядителей средств федерального бюджета, подведомственных Минфину России, имеющих утвержденные планы мер по оптимизации бюджетного сектора, отвечающих требованиям мониторинга (% к общему числу ГРБС); наличие результатов анализа мониторинга бюджетного сектора (есть/нет) недостаточно полно раскрывают успешность реализации программы. Так, об эффективности бюджетного сектора предполагается судить просто по факту проведения мониторинга и его анализа, а также наличия планов мер по оптимизации

бюджетного сектора. Результаты мониторинга реализации мер по оптимизации бюджетного сектора в число показателей данной программы не входит. Таким образом, даже при самом плачевном состоянии бюджетного сектора по показателям ведения мониторинга и разработки планов на будущее программа будет считаться успешно выполненной.

Содержание раздела 5 доклада - «Результативность бюджетных расходов» - в части описания экономической эффективности, общественной эффективности и общественно-экономической эффективности деятельности министерства не вполне соответствует Методическим рекомендациям по подготовке докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования. В частности, в разделе детально не прописаны: соотношение непосредственных и конечных общественно значимых результатов деятельности с затратами на их достижение, соотношение общественно значимого эффекта деятельности (показателя конечного результата деятельности или его изменения) по отношению к непосредственным показателям деятельности. Нет оценки объемов ввода в действие основных фондов на «вложенный рубль» и сокращения объемов незавершенного строительства, сопоставления показателей экономической эффективности на плановый период с показателями прошлых лет, а также с доступными данными по другим субъектам бюджетного планирования.

Вместе с тем к положительным чертам данного раздела следует отнести включение в него описания комплекса мер по повышению результативности расходов министерства по 3 основным направлениям: 1) повышение качества планирования целей, задач и результатов деятельности; 2) расширение сферы применения и повышение качества методов бюджетного планирования, ориентированных на результат; 3) оптимизация бюджетной сети и повышение качества управления бюджетными средствами.

К наиболее важным мерам, планируемым министерством, следует отнести: создание системы мониторинга качества управления бюджетными средствами главными распорядителями бюджетных средств и субъектами Российской Федерации;

проведение внутриведомственного (между подведомственными службами, департаментами и территориальными органами) эксперимента по внедрению методов бюджетного планирования, ориентированных на результат; формирование системы независимого контроля качества предоставляемых услуг; ведение реестра расходных обязательств в сфере ведения министерства; организация мониторинга бюджетной сети, мониторинга государственных закупок на уровне министерства (служб, территориальных органов); оптимизация бюджетной сети и численности работников территориальных органов и подведомственных государственных учреждений.

Министерство экономического развития и торговли

В докладе министерства сформулированы следующие стратегические цели: «Создание комфортных условий для ведения бизнеса, развития свободных конкурентных рынков» (цель министерства и Федерального агентства кадастра объектов недвижимости). «Обеспечение устойчивого социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (цель министерства). «Развитие потенциала государственного управления и институтов гражданского общества» (цель министерства и Федерального агентства по управлению федеральным имуществом). «Обеспечение выгодной интеграции страны в мировое экономическое пространство» (цель министерства и Федеральной таможенной службы). «Повышение эффективности экономического обеспечения обороноспособности и безопасности» (цель министерства и Федерального агентства по государственным резервам).

В целом система стратегических целей министерства адекватно отражает возложенную на него Правительством миссию, сформулированную как «Повышение конкурентоспособности российской

экономики как основы экономического роста и повышения благосостояния и качества жизни населения».

При этом цель 3, формально выходя за пределы полномочий МЭРТа, установленных в Положении о министерстве, вытекает из его роли как госзаказчика Федеральной программы «Реформа государственной службы» (на 2002-2005 гг.), разработчика и предполагаемого координатора программы «Административная реформа» на 2005-2010 гг.

В то же время необходимо уточнение цели 2 с учетом целей и задач Мининистерства регионального развития Российской Федерации (Минрегион России), поскольку доклад готовился до окончательного определения функций нового министерства. В частности, в Минрегион России были переданы практически все федеральные целевые программы регионального развития, включенные в бюджетный доклад Минэкономразвития России: «Юг России», «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья», «Восстановление экономики и социальной сферы Чеченской Республики», Программа развития Калининградской области на период до 2010 г., «Социально-экономическое развитие Курильских островов Сахалинской области», «Сокращение различий в социальноэкономическом развитии регионов Российской Федерации».

В этой связи предлагается исключить из перечня задач Минэкономразвития следующие задачи: 2.1. «Сокращение межрегиональных различий в уровне социально-экономического развития регионов», 2.2. «Увеличение темпов социально-экономического развития геостратегически важных регионов России в сравнении со среднероссийскими темпами развития», 2.3. «Улучшение инфраструктурной обеспеченности регионов», 2.5. «Содействие экономическому развитию национально-культурных общностей».

При этом к сохраняющейся задаче министерства 2.4. «Содействие в проведении социально-экономических реформ в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях» представляется целесообразным добавить задачу «Обеспечение нормотворческой и экспертной поддержки регионального и муниципального развития».

Минэкономразвития России в рамках своей деятельности осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в

его ведении Федеральной таможенной службы, Федерального агентства по государственным резервам, Федерального агентства кадастра объектов недвижимости, Федерального агентства по управлению федеральным имуществом. Именно через подведомственные федеральные агентства и федеральную службу осуществляется распределение основного объема расходов Минэкономразвития России. Характеризуя раздел «Результативность бюджетных расходов» доклада Минэкономразвития России, следует отметить его несоответствие «Методическим рекомендациям по подготовке докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования». Так, показатели результативности расходов представлены только по Федеральной таможенной службе и Федеральному агентству по управлению государственным имуществом. При этом представленные показатели результативности расходов носят крайне поверхностный характер. Так, результативность Федерального агентства по управлению федеральным имуществом (Росимущество) измеряется путем сопоставления величины полученных федеральным бюджетом доходов от использования федеральной собственности и ее приватизации к общим расходам на осуществление агентством своих функций. Условность данного показателя характеризуется его плановым снижением с 26,4 в 2005 г. до 14,1 в 2006 г. и 15,2 для 2007 г., связанного с выполнением в целом планов приватизации и повышением значимости текущих расходов в сфере мониторинга и контроля эффективного использования имущества, находящегося в государственной собственности. Очевидна необходимость значительной детализации показателей деятельности Росимущества.

Также в крайне общем виде представлена характеристика результативности расходов Федеральной таможенной службы (ФТС России). Так, в докладе отмечено лишь, что в среднем каждый таможенник обеспечил перечисление в федеральный бюджет 12,3 млн руб., что в 1,3 раза больше, чем в 2002 г. На каждый рубль, вложенный в развитие таможенной системы в 2003 г., в бюджет государства возвращено 48,5 руб., или на 4,8 руб. больше, чем в 2002 г. Иных, более свежих статистических данных, характеризующих результативность расходов ФТС России, как и их целевых значений, в докладе не представлено. Это следует признать неудовлетворительным (хотя

слабость проработки разделов результативности бюджетных расходов и является характерной чертой большинства бюджетных докладов субъектов бюджетного планирования). Никак не охарактеризована результативность расходов Федерального агентства кадастра объектов недвижимости (Роскадастр) и самого министерства[98]. Вместе с тем к числу достоинств раздела «результативность бюджетных расходов» следует отнести наличие детально прописанных мер по повышению эффективности бюджетного процесса в министерстве. Этот факт следует непосредственно увязать с участием министерства в эксперименте по внедрению методов бюджетного планирования, ориентированных на результат, необходимым условием которого было утверждение плана мер по повышению результативности бюджетных расходов и качества управления бюджетными расходами.

В области мер по оптимизации бюджетной сети планируется осуществить уточнение реестра бюджетных учреждений министерства, обеспечить создание системы оценки деятельности бюджетных учреждений (в том числе разработку плана мероприятий по реструктуризации бюджетной сети по результатам анализа результатов их деятельности).

Среди мер по расширению сферы применения программноцелевых методов бюджетного планирования планируется осуществить разработку методических указаний по порядку и процедурам формирования ведомственных целевых программ и по подготовке бюджета Минэкономразвития России в разрезе структурных подразделений и ведомственных целевых программ. Кроме того, должна быть осуществлена разработка формализованных процедур распределения ассигнований между структурными подразделениями Минэкономразвития России, подведомственными ГРБС и ПБС на основе результатов деятельности.

На основе анализа процедур проведения ведомственных конкурсов по закупкам работ и услуг планируется осуществить корректировку ведомственной нормативной и методической базы Минэкономразвития России по организации государственных закупок товаров и услуг. Кроме того, планируется осуществить разработку

и внедрение системы мониторинга и контроля эффективности деятельности департаментов, подведомственных органов исполнительной власти, государственных учреждений, а также (с учетом проведения реформы госслужбы) внедрить систему мониторинга и контроля деятельности государственных служащих - сотрудников Минэкономразвития России.

В рамках реализации мер по повышению качества контроля за соблюдением бюджетного законодательства и формированию системы внутреннего аудита планируется разработать и внедрить институт ведомственной системы внутреннего аудита.

Федеральная антимонопольная служба

Федеральная антимонопольная служба определила 2 стратегические цели своей деятельности: «Создание условий для развития конкуренции посредством предупреждения и пресечения антиконкурентных действий». «Обеспечение равного доступа к товарам (услугам), производимым субъектами естественных монополий, и развитие конкуренции в их потенциально конкурентных видах деятельности».

Формулировки данных целей соответствуют нормативно установленному перечню функций ФАС России. Однако ряд тактических задач, направленных на их реализацию, относятся одновременно и к компетенции иных субъектов бюджетного планирования, являясь, по сути, межведомственными задачами.

Одним из примеров таких межведомственных задач является задача 1.1. «Создание благоприятной конкурентной среды». Очевидно, что создание благоприятной конкурентной среды предполагает, помимо прочего, и повышение защищенности прав собственности, снижение административной нагрузки на экономику, продолжение реформирования в отраслях естественных монополий, что относится к задачам Минэкономразвития России, правоохранительных ведомств, отраслевых ведомств - Минсвязи России, Минсельхоза России, Минтранса России и др. Задача 2.2. «Сокращение доли монопольных секторов в экономике» предполагает в первую очередь продолжение реформы в отраслях естественных монополий, за которые отвечают Минэкономразвития России и отраслевые ведомства - Минпромэнерго России, Минтранс

России. Функции контроля за соблюдением законодательства о естественных монополиях, возложенные на ФАС России, очевидно, недостаточны для решения данной задачи. Решение задачи 2.3. «Повышение прозрачности деятельности субъектов естественных монополий и доступности производимых ими товаров (услуг)» также в значительной степени относится к компетенции Минэкономразвития России, Федеральной службы по тарифам и отраслевых министерств.

Таким образом, проблема заключается в распределении между различными субъектами бюджетного планирования ответственности за состояние конкуренции на рынках и ход реформ в монопольных секторах. Такое распределение должно быть осуществлено в рамках подготовки Сводного доклада «О результатах и основных направлениях деятельности Правительства РФ», что может повлечь необходимость уточнения формулировок целей и задач ФАС России (например, в сторону их сужения в соответствии с существующими полномочиями).

Характеризуя предложенный набор тактических задач, нельзя не отметить дублирование в содержании задач 1.1. «Создание благоприятной конкурентной среды» и 1.2. «Снижение уровня недобросовестной конкуренции и ненадлежащей рекламы». Благоприятная конкурентная среда может быть определена как среда, характеризующаяся низким уровнем недобросовестной конкуренции. Так как все мероприятия, планируемые в рамках задачи 1.2., могут быть реализованы и в рамках задачи 1.1., целесообразно объединить эти задачи в одну.

В корректировке нуждается и ряд показателей деятельности ФАС России. Так, показатель «Уровень концентрации на высококонцентрированных товарных рынках» не всегда является адекватным отражением эффективности антимонопольной политики, так как в отдельных случаях высокая концентрация может быть эффективнее (например, из-за наличия эффекта масштаба), а конкуренция при этом может быть достаточно жесткой.

Ввиду невозможности достоверной оценки целесообразно, на наш взгляд, исключить показатель 1.1.5. «Изменение уровня прозрачности сделок».

Показатель 1.1.6. «Доля активов банковских организаций, в которых государству принадлежит менее 25%, в совокупных банковских активах» характеризует результаты не деятельности ФАС России, а государственной политики в банковской сфере. На ФАС России не возложены обязанности разработки государственной политики в области приватизации банковских институтов, поэтому данный показатель также должен быть исключен из текста доклада.

Показатель 2.3.1. «Эластичность выпуска товаров (услуг) субъектами естественных монополий по объему осуществляемых ими инвестиций» тоже имеет смысл исключить из числа целевых показателей деятельности Федеральной службы. Методика расчета подобного показателя чрезвычайно сложна и неизбежно основана на предположениях, существенно снижающих информативность индикатора. Например, одна из проблем состоит в том, что инвестиции в текущем году будут иметь результатом увеличение выпуска в течение неопределенного числа будущих лет.

Раздел «Результативность бюджетных расходов» доклада в части описания экономической эффективности, общественной эффективности и общественно-экономической эффективности не отвечает «Методическим рекомендациям по подготовке докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования». Так, в докладе не приводятся предусмотренные Методическими рекомендациями предложения (планы) субъекта бюджетного планирования по повышению результативности бюджетных расходов и качества управления бюджетными средствами.

Федеральная служба по финансовым рынкам

ФСФР России формулирует в докладе 3 стратегические цели: «Защита инвестиций и прав инвесторов на фондовом рынке». «Развитие рынка пенсионных накоплений». «Развитие рынка коллективных инвестиций».

Такая система целей и задач имеет свои резоны, но не свободна от недостатков. Во-первых, задачи неравноценны по масштабу. Цель 1 масштабнее, чем цели 2 и 3, поскольку для развития рынка пенсионных накоплений и развития рынка коллективных инвестиций необходима в том числе защита прав инвесторов: ведь соот

ветствующие институты - инвестиционные фонды (ИФ), негосударственные пенсионные фонды (НПФ) - сами являются крупнейшими инвесторами.

Во-вторых, все цели и задачи направлены на защиту прав и интересов инвесторов, хотя ФСФР также призвана защищать интересы эмитентов и стимулировать эмитентов к выходу на финансовый рынок. В связи с этим представляется целесообразным введение новой цели: «Развитие возможностей привлечения капитала на финансовых рынках» и трех соответствующих ей задач: «Развитие новых инструментов на фондовом и товарном рынках». «Стимулирование выхода эмитентов на финансовые рынки». «Обеспечение прозрачности эмитентов» (включение такой задачи позволит отменить задачу 1.2. «Обеспечение прав инвесторов через повышение прозрачности эмитентов на фондовом рынке» во избежание дублирования).

Следует отметить, что предложенный в докладе набор ведомственных целевых программ не отвечает структуре целей и задач Федеральной службы. Большинство программ включены в 2 и более задачи ФСФР, так как на 9 задач Федеральной службы приходится лишь 5 бюджетных программ. Это в значительной степени противоречит методологическим подходам, изложенным в «Методических рекомендациях о докладах субъектов бюджетного планирования».

Задача снижения ущерба от нарушений законодательства об инвестировании пенсионных накоплений и об инвестиционных фондах выглядит достаточно странно, если учесть, что на данный момент факты такого ущерба вообще не зафиксированы (или, по крайней мере, не являются достоянием гласности).

В докладе ФСФР России выделяются 4 показателя, характеризующие выполнение ее миссии (один из них приведен в двух альтернативных вариантах). Однако специальные показатели выполнения миссии не предусмотрены ни «Положением о докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования», ни «Методическими рекомендациями по подготовке докладов о результатах и основных направлениях дея

тельности субъектов бюджетного планирования». В интересах единообразия формата докладов субъектов бюджетного планирования предлагаемые показатели миссии ФСФР России целесообразно разнести по отдельным целям и задачам.

Для задачи 1.1. «Формирование централизованной системы клиринга и расчетов на фондовом рынке» предложены следующие основные показатели: концентрация расчетов по ценным бумагам по итогам биржевых торгов эмиссионными ценными бумагами (доля расчетов, проведенных одним расчетным депозитарием (максимальный объем), по отношению к общему объему расчетов по итогам торгов); концентрация расчетов по денежным средствам по итогам биржевых торгов эмиссионными ценными бумагами (доля расчетов, проведенных одной расчетной организацией (максимальный объем), по отношению к общему объему расчетов по итогам торгов).

Оба эти показателя предполагается довести к 2007 г. до 100%, т.е. полностью сконцентрировать все расчеты по итогам биржевых торгов - как по оплате, так и по поставке ценных бумаг - в одном расчетном депозитарии и в одной расчетной организации. Не вполне понятно, правда, почему при одинаковом стартовом уровне в 2005 г. (по 10%) и одинаковом 100%-м уровне в 2007 г. показатели 2006 г. довольно сильно различаются: 50% для расчетного депозитария и 30% для расчетной организации. Ведь, скорее всего, максимальные объемы в 2006 г. будут у расчетного депозитария и расчетной организации, обслуживающих одну и ту же торговую площадку, так что их доля в общем обороте должна быть примерно одинакова.

Целевые значения показателя 1.2.1. «Количество эмитентов, входящих в котировальные листы фондовых бирж высшего уровня (А1 и А2, правила которых требуют повышенного уровня раскрытия информации)», предложенные в докладе на период до 2007 г., являются очевидно заниженными. Планируемый прирост в котировальных листах высшего уровня в 2 - 3 - 5 новых эмитента в год слишком мал и должен быть значительно увеличен.

Для задачи 1.3. «Законодательное обеспечение защиты инвестиций и прав инвесторов на финансовом рынке» предложен показатель уровня соответствия «Целям и принципам регулирования рынка ценных бумаг», принятым международной организацией фондовых регуляторов (методика, соответствующая Методике оценки реализации «Целей и принципов регулирования рынка ценных бумаг», принятой международной организацией фондовых регуляторов, будет разработана в 2005 г.).

Показатель 1.4.1. «Количество выявленных случаев нарушения законодательства профессиональными участниками рынка ценных бумаг, в результате которых был нанесен массовый ущерб инвесторам» (методика будет разработана в 2005 г.), как и любой другой показатель, ориентирующийся на выявленные правонарушения, стимулирует их сокрытие. Тем более странными выглядят целевые значения данного показателя: 1 (одно) нарушение в 2003 и 2004 гг. и 0 нарушений в 2005-2007 гг.

Также не вполне оправдан предлагаемый уровень количественных целевых значений показателей 1.4.4. «Доля предписаний ФСФР, отмененных судебными органами, по отношению к общему количеству вынесенных ФСФР предписаний» и 1.4.5. «Доля решений ФСФР о приостановлении или аннулировании лицензий профессиональных участников, отмененных судебными органами, по отношению к общему количеству таких решений». Неясно, почему предполагается разница на порядок в пропорциях отмененных судами предписаний ФСФР (3% - 2% - 1,5%) и отмененных судами решений ФСФР о приостановлении или аннулировании лицензий (25% - 20% - 10%). Планка, устанавливаемая для себя ФСФР по последнему из этих показателей, представляется заведомо низкой.

Планы изменения показателя 1.5.2. «Отношение объема торгов акциями 10 эмитентов, имеющих наибольший объем торгов акциями, к общему биржевому объему торгов акциями», предложенные в докладе, крайне скромны. Уменьшение концентрации оборота по 10 крупнейшим эмитентам на 1-% пункт ежегодно (95,9% - 95% - 94% - 93%) вряд ли можно ставить в заслугу ФСФР.

Также излишне скромны численные значения показателя 1.5.4. «Количество зарегистрированных выпусков ценных бумаг новых видов, законодательные основы выпуска которых будут созданы в

2005-2007 гг. (ипотечных ценных бумаг; коммерческих ценных бумаг; ценных бумаг, выпуск которых осуществляется в порядке секьюритизации активов; российских депозитарных расписок)». 10 новых выпусков по всем новым инструментам в 2006 г. и 20 выпусков в 2007 г. - это крайне мало.

Уровень целевого значения показателя 2.2.2. «Доля повторных нарушений участниками рынка пенсионных накоплений требований законодательства об инвестировании средств пенсионных накоплений по отношению к общему количеству выявленных нарушений законодательства об инвестировании средств пенсионных накоплений» слишком высок: даже к 2007 г. ФСФР планирует его на уровне 80%. Такой уровень повторности правонарушений сигнализирует о явном несовершенстве нормативной базы и требует от ФСФР разработки мер по устранению неразумных ограничений (таких, например, как 5-% максимум на вложения в 1 эмитента), что соответствует планам ФСФР.

Также неоправданно завышенным представляется целевое значение показателя 3.2.2. «Количество повторных нарушений, связанных с операциями с имуществом паевых инвестиционных фондов, акционерных инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов, к общему количеству нарушений, связанных с операциями с имуществом паевых инвестиционных фондов, акционерных инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов». К 2007 г. ФСФР планирует его на уровне 64%.

Необходимо уточнить способы измерения показателя 2.2.1. «Уровень латентности нарушений законодательства об инвестировании пенсионных накоплений». В противном случае его следует исключить из доклада.

Следует отметить, что в докладе полностью отсутствует раздел «Результативность бюджетных расходов», что противоречит «Положению о докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования» и является существенным нарушением.