Основные проблемы, выявленные при подготовке бюджетных докладов

В ходе реализации первого этапа подготовки докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования был создан ряд предпосылок для перехода к реальному механизму целевого бюджетирования.

ВЦП значительную часть ранее считавшихся непрограммными расходов м обеспечить предпосылки для ускорения формирования на их базе уже формализованных ВЦП, после официального утверждения порядка их разработки.

Значительным шагом вперед стала формализация целей и задач субъектов бюджетного планирования, показателей результативности их деятельности, создавшая предпосылки для более эффективного и осмысленного распределения расходов субъектов бюджетного планирования между бюджетными целевыми программами. Следует отметить, что в соответствии с поручением Правительства России при доработке докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектам бюджетного планирования было предложено ориентироваться на проект Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2005-2008 гг.), разработанный Мин-экономразвития России, что должно обеспечить соответствие бюджетных проектировок субъектов бюджетного планирования заявленным приоритетам государственной политики.

Вместе с тем при подготовке бюджетных докладов выявился ряд проблем, которые не были эффективно разрешены на данном этапе.

а)              В области разработки и мониторинга показателей деятельности субъектов бюджетного планирования В рамках подготовленного в августе 2004 г.

Правительства в целом либо других федеральных органов исполнительной власти. Не удалось найти четкого методологического подхода, который бы позволил определить, в какой мере те или иные тенденции социально-экономического развития обусловлены деятельностью федеральных органов исполнительной власти, а в какой - объективными факторами. Например, неясно, насколько наблюдающийся в последние годы в России экономический рост является следствием политики Правительства. Не удалось найти четкого методологического подхода относительно включения в показатели деятельности федеральных органов исполнительной власти конечных результатов деятельности региональных и местных органов власти в сфере ответственности федеральных министерств. Например, осталось неопределенным, могут ли показатели эффективности системы начального и среднего образования, финансируемой исключительно из территориальных бюджетов, включаться в показатели федерального Министерства образования и науки, ответственного за реализацию образовательной политики в стране в целом. Такая же ситуация сложилась в отношении показателей Министерства здравоохранения и социального развития и ряда других. В бюджетных докладах недостаточное внимание уделялось взаимосвязи показателей объема (структуры) расходов и результатов деятельности субъекта бюджетного планирования, а также формированию системы регулярной оценки рисков недостижения целей при выбранном варианте развития на основе результатов мониторинга. Значительное количество показателей, включенных в доклады, требует разработки методики расчета, а также организации мониторинга, отсутствующего в настоящее время.

При всей скудости имеющейся статистической базы Методические рекомендации по подготовке бюджетных докладов требуют,

чтобы каждой цели и задаче соответствовали количественно измеримые показатели результативности. В этом контексте надо учитывать две реальные опасности:

а)              стремление оцифровать показатели, используя действующую статистическую базу, не позволяет ставить стратегические цели, ибо имеющаяся система показателей в основном привязана к решению тактических задач;

б)              изменение системы показателей, ее отрыв от действующей статистической базы приведет к тому, что будет утрачена хоть какая-то основа для сопоставительного анализа.

Невозможность быстрого получения новых статистических данных делает выбор практически однозначно предопределенным в пользу первого варианта. Это означает, что новая технология бюджетирования, ориентированная на результат, по факту будет переносить в будущее сложившиеся тенденции. Отсутствуют проработанные методические подходы для выработки плановых значений показателей. В представленных субъектами бюджетного планирования докладах отсутствовало обоснование приводимых плановых значений показателей их деятельности, что затрудняло их независимую оценку. Методические рекомендации по подготовке докладов не предусматривают необходимости включения в доклады субъектов бюджетного планирования описания видов деятельности (по реализации задач), которое и позволяет в проектной практике переходить от целей и задач к описанию достигаемых результатов, а также к оценке необходимых ресурсов (расходов как на текущую деятельность, так и на цели развития). В итоге цели оказались предельно агрегированными и достаточно расплывчатыми (идеологическими, а не стратегическими), что привело к тому, что смена как целевых установок, так и задач под каждую из целей не влекла за собой никакого изменения предлагаемого набора показателей. Отсутствие привязки показателей результативности к видам деятельности привело к тому, что субъекты бюджетного планирования выбирали только те индикаторы, которые они могли «оцифровать» как в прошедшем (отчетном), так и в предстоящем (плановом) периоде.

Отсутствует порядок координации (свода) показателей деятельности субъектов бюджетного планирования, руководство которыми осуществляет Президент России.

б)              В области внедрения механизмов БОР на внутриведомственном уровне

Все описанные выше новации в области бюджетного планирования пока реализуются на уровне главных распорядителей бюджетных средств и не затрагивают основную часть бюджетной сети - нижестоящих распорядителей и получателей бюджетных средств. При этом деятельность значительного числа субъектов бюджетного планирования, в первую очередь тех, кто организует предоставление государственных услуг, логично оценивать по показателям деятельности подведомственной бюджетной сети. Это требует разработки концепции реформирования бюджетного процесса на внутриведомственном уровне, включая механизмы трансформации целей и задач субъектов бюджетного планирования в цели и задачи получателей бюджетных средств.

Концепция реформирования бюджетного процесса на внутриведомственном уровне должна, в частности, определять:

порядок и процедуры формирования и реализации ведомственных целевых программ, включая вопросы участия в их реализации бюджетных учреждений; методики оценки издержек и выгод бюджетных целевых программ (включая бюджетную эффективность); процедуры бюджетного планирования, распределения ассигнований между подведомственными министерствам федеральными службами, агентствами, бюджетными учреждениями с учетом результатов их деятельности; систему мониторинга и контроля эффективности деятельности структурных подразделений министерств, подведомственных им органов исполнительной власти, бюджетных учреждений; нормативы бюджетных расходов на единицу результата по каждому направлению деятельности министерств и ведомств; требования к повышению эффективности системы закупок товаров, работ и услуг на ведомственном уровне; задачи развития ведомственной системы управления финансами, повышения оперативности и информативности финансовой отчетности ведомств и создаваемой системы отчетности

о              достигнутых результатах; требования к организации системы управления активами; требования к обеспечению энерго- и ресурсоэффективности; требования к системе управления информационными технологиями; требования к системе управления персоналом (человеческими ресурсами); требования к организации системы управления рисками; требования к организации системы внутреннего ведомственного финансового контроля (внутреннего аудита).

Большинство соответствующих направлений деятельности в области повышения эффективности бюджетных расходов должны быть реализованы федеральными органами исполнительной власти, победившими в бюджетном эксперименте по внедрению методов бюджетного планирования, ориентированных на результат.

Отдельной проблемой является отсутствие методических подходов, обеспечивающих связь бюджетирования, ориентированно

го на результат, с административной реформой. В частности, не решены задачи: формирования системы повышения мотивации государственных служащих на основе использования показателей результативности в индивидуальных контрактах с ключевыми сотрудниками и должностных регламентах; развития механизмов и навыков «проектного управления», т.е. организации сложного комплекса взаимосвязанных мероприятий, ориентированных на достижение конечного результата; развития механизмов аутсорсинга деятельности федеральных органов исполнительной власти, т.е. практики передачи части функций, в том числе связанных с предоставлением услуг гражданам и организациям, проведением части аналитических работ и др., сторонним организациям на контрактной основе.

Не решен вопрос ликвидации избыточных функций федеральных органов исполнительной власти. В результате работы Правительственной комиссии по проведению административной реформы, образованной в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 31 июля 2003 г. № 451, был проведен анализ более 5000 функций, исполняемых федеральными органами исполнительной власти. Половина из них были признаны полностью или частично избыточными. Однако лишь незначительная их часть, которая была закреплена только актами Правительства РФ или положениями о ведомствах, была упразднена. Основной массив избыточных функций, содержащихся в федеральных законах и указах Президента РФ и в принятых актах Правительства РФ, по- прежнему сохранен (более чем 300 законов, десятки указов Президента РФ, сотни Постановлений Правительства и актов ведомств).