3.5. Выводы

В настоящее время имеются серьезные недостатки в организации сети получателей средств федерального бюджета. Для их устранения необходимы следующие меры: приведение бюджетной сети в соответствие с новым разграничением расходных полномочий между уровнями бюджетной системы;

устранение практики распределения средств бюджета одного уровня государственной власти органами власти другого уровня; передача в единое подчинение учреждений, выполняющих идентичные функции; сокращение числа уровней бюджетной сети; законодательное разграничение полномочий главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств в отношении бюджетных учреждений; ликвидация или объединение учреждений, имеющих малочисленный контингент потребителей.

В июле-сентябре 2004 г. Правительственной комиссией по проведению административной реформы утвержден порядок организации работы по оптимизации сети подведомственных федеральным органам исполнительной власти государственных унитарных предприятий и учреждений, однако масштабная реформа в этой области еще не началась.

В настоящее время предоставлением социальных услуг занимаются исключительно учреждения, находящиеся в административном подчинении органов власти, финансирование которых осуществляется на основе сметы, что не создает стимулов для повышения эффективности их деятельности. Реформирование бюджетной сети должно осуществляться в направлении разделения функций поставщиков и заказчиков социальных услуг, расширения круга потенциальных поставщиков услуг и механизмов их взаимодействия с государством. Целью реформы является внедрение элементов рыночных отношений во взаимодействие между субъектами системы предоставления социальных услуг, в первую очередь - конкуренции между их поставщиками. Конкуренция должна создать стимулы для снижения издержек на оказание услуг, улучшения их качества и тем самым обеспечить повышение эффективности соответствующих бюджетных расходов.

Идея расширения круга поставщиков социальных услуг нашла отражение в пакете законопроектов о внедрении новых организационно-правовых форм в бюджетном секторе, работа над которым ведется МЭРТом РФ. Указанные законопроекты предполагают внедрение двух альтернативных бюджетному учреждению форм

организаций: автономных учреждений (АУ) и государственных (муниципальных) автономных некоммерческих организаций (ГМАНО).

Общими для обеих организационно-правовых форм особенностями, отличающими их от бюджетных учреждений, являются следующие: финансирование их деятельности из бюджета по результату, самостоятельное распоряжение любыми доходами и самостоятельная ответственность по обязательствам. Основные различия между ГМАНО и АУ состоят в том, что: ГМАНО предоставляет социальные услуги на договорной основе, тогда как АУ - на основе обязательных заданий собственника; АУ государственное имущество передается на праве оперативного управления, ГМАНО - на праве собственности.

Вместе с тем законопроекты не содержат достаточного регулирования некоторых принципиальных вопросов, без решения которых практическая реструктуризация бюджетной сети невозможна. Главным их недостатком представляется отсутствие четких критериев выбора организационно-правовой формы для преобразования бюджетных учреждений при том, что статус ГМАНО дает коллективу бюджетного учреждения явные преимущества. Фактически законопроекты позволяют осуществлять бесплатную передачу ГМАНО государственного недвижимого и ценного движимого имущества при отсутствии у последнего обязательств по предоставлению бесплатных услуг и отсутствии у учредителя права на получение доходов от использования этого имущества. В отсутствие четкого ответа на вопрос, в каких случаях бюджетное учреждение подлежит преобразованию в АУ, а в каких - в ГМАНО, возникает риск, что выбор варианта реорганизации будет осуществляться по результатам индивидуальных согласований между бюджетным учреждением и его учредителем.

Учитывая социальное значение реформы бюджетного сектора, без решения обозначенных выше вопросов начинать ее чрезвычайно рискованно.

«уравновесить» положение ГМАНО и АУ, исключив возможность передачи в собственность ГМАНО недвижимого и дорогостоящего движимого имущества. Такое имущество может передаваться ГМАНО только на правах аренды, условия которой должны дифференцироваться в зависимости от участия ГМАНО в выполнении государственного социального заказа; запретить преобразование в ГМАНО учреждений, являющихся монополистами на локальном рынке услуг общего, начального и среднего профессионального образования и здравоохранения; предусмотреть возможность совместного учреждения АУ и ГМАНО различными органами власти (местного самоуправления) и (или) частными лицами. Начать частичное внедрение новых организационноправовых форм в отдельных отраслях бюджетного сектора экспериментальным путем в рамках действующего законодательства, которое позволяет преобразовывать учреждения в фонды и автономные некоммерческие организации.

При выборе этой стратегии необходимо соблюдать указанные выше условия допустимости преобразования бюджетных учреждений, а также следующие условия: отбирать подлежащие реорганизации учреждения преимущественно из числа тех, которые имеют высокий удельный вес внебюджетных доходов, так как это свидетельствует о достаточно высокой степени готовности учреждения к функционированию в рыночных условиях, в первую очередь - о наличии платежеспособного спроса на его услуги; чтобы смягчить оппозицию реформе со стороны работников бюджетных учреждений и исключить преобразование в новые организационно-правовые формы учреждений, не имеющих управленческого потенциала для самостоятельного хозяйствования, следует свести к минимуму масштабы применения принудительной (т.е. без учета мнения коллектива учреждения) реорганизации; использовать преимущественно общественный контроль за организациями, созданными в процессе преобразования бюджетных учреждений.

(наблюдательные) советы, формирующиеся с привлечением общественности.

Можно предложить следующий набор альтернативных смете способов финансирования предоставления социальных услуг: нормативно-целевое финансирование, договорное финансирование и субсидирование потребителя.

Под нормативно-целевым финансированием понимается возмещение расходов на оказание конкретных услуг конкретным категориям потребителей по единым нормативам финансовых затрат на оказание соответствующих услуг, устанавливаемым в административном порядке. Нормативно-целевое финансирование применимо к бюджетным и автономным учреждениям, т.е. к организациям, которые не вправе отказаться от предоставления услуг, оплачиваемых по этим нормативам. В зависимости от отраслевой специфики нормативы финансовых затрат могут быть едиными для всех потребителей либо дифференцироваться в зависимости от особенностей потребителя, вида или условий оказания услуг и иных факторов. Финансирование по единым для всех потребителей нормативам обычно именуется нормативно-подушевым финансированием. Нормативно-целевое финансирование не противоречит Бюджетному кодексу РФ и может применяться к бюджетным учреждениям без их реорганизации.

При последовательном применении нормативно-целевое финансирование позволяет исключить финансирование за счет бюджета затрат на осуществление коммерческой деятельности бюджетных учреждений и сократить расходы бюджета на покрытие необоснованных издержек поставщиков услуг (так как нормативы рассчитываются исходя из среднестатистических затрат на их оказание).

Однако при нормативно-целевом финансировании конкуренция поставщиков ограничена рядом факторов. Во-первых, конкуренция не сказывается на цене услуг, а значит, теоретически позволяет поддерживать нормативы на завышенном уровне. Если же нормативы финансовых затрат не будут покрывать рациональную потребность в средствах на предоставление услуг, поставщики, предоставляющие услуги более высокого качества, не будут заинте

ресованы в их оказании, что ограничит для потребителей возможности выбора.

Необходимым требованием к эффективной организации нормативно-целевого финансирования является его одноканальность либо прозрачность принципов распределения средств по сопутствующим каналам финансирования. Хотя нормативно-целевое финансирование практически применяется в системе ОМС и ГИФО, до сих пор оно использовалось наряду с традиционным сметным финансированием. Это значительно ограничивает конкуренцию между поставщиками услуг, так как при непрозрачности распределения сметных ассигнований нормативы затрат на оказание социальных услуг для разных учреждений на практике оказываются неодинаковыми.

Теоретически нормативно-целевое финансирование не предполагает необходимости осуществления контроля за направлениями расходования средств, полученных учреждением в качестве оплаты оказанных им услуг, так как такой контроль снижает хозяйственную самостоятельность учреждения, степень его адаптивности к меняющимся рыночным условиям и запросам потребителя, а, в конечном счете, препятствует снижению издержек на предоставление услуг. Поэтому в перспективе контроль за расходованием бюджетных ресурсов, полученных в качестве оплаты услуг, должен быть заменен контролем за объемами и качеством предоставляемых услуг. В настоящее время этому препятствует наличие норм Бюджетного кодекса РФ, предполагающих казначейский контроль за исполнением смет бюджетных учреждений по расходам, и отсутствие отлаженных процедур контроля за объемами и качеством предоставляемых услуг.

Вместе с тем при переходе к нормативно-целевому финансированию в условиях действующего Бюджетного кодекса можно постепенно смягчать контроль за направлениями расходования средств бюджетных учреждений, полученных в качестве оплаты услуг, за счет укрупнения статей расходов, по которым утверждаются сметы, и упрощения процедур утверждения и корректировки смет.

Под договорным финансированием, или социальным заказом, понимается финансирование предоставления социальных

услуг по договору между государством и поставщиком услуг при наличии свободы сторон заключать соответствующий договор.

В системе социального заказа конкуренция между поставщиками услуг выражена в большей степени по сравнению с нормативно-целевым финансированием, при котором принудительное размещение заданий и возможность установления нормативов на уровне, не покрывающем затрат на предоставление услуг, ограничивает заинтересованность поставщиков.

Вместе с тем при договорном финансировании стоимость социальных услуг не поддается административному контролю со стороны государства. Это ограничивает применение социального заказа в тех областях, где государство связано обязательствами по предоставлению бесплатных услуг для всех потребителей, т.е. в общем, начальном и среднем профессиональном образовании, а также в здравоохранении.

Переход к предоставлению услуг на договорной основе следует осуществлять поэтапно и при условии наличия на соответствующей территории нескольких государственных и негосударственных организаций, оказывающих соответствующие услуги. Для этого в процессе бюджетного планирования можно организовывать конкурсы на право заключения договоров на оказание социальных услуг между действующими на соответствующей территории бюджетными учреждениями и частными организациями. Стартовой ценой на таких конкурсах, превышение которой влечет их признание несостоявшимися, должен быть рассчитанный исходя из возможностей бюджета на очередной год норматив финансовых затрат на предоставление данных услуг. В случае если размещение социального заказа на конкурсной основе оказалось невозможным, следует использовать нормативно-целевое финансирование.

При нормативно-целевом и договорном финансировании важно обеспечить потребителю право выбора поставщика услуг, что предполагает отказ от закрепления за поставщиками услуг определенного контингента потребителей. При этом государство может гарантировать потребителю полностью бесплатное предоставление услуг лишь в случае, если их поставщиком является уч

реждение, финансируемое из соответствующего бюджета, или организация, с которой у государства имеется договор на оказание услуг. Распределение бюджетных расходов на оказание услуг между конкретными их поставщиками должно осуществляться исходя из установленной договором цены услуг (или норматива финансовых затрат на их оказание) и фактического объема их предоставления. Для упрощения контроля за объемами услуг, предоставляемых отдельными поставщиками, можно предусмотреть выдачу потребителям ваучеров (сертификатов) на приобретение услуг.

От нормативно-целевого и договорного финансирования с использованием ваучеров следует отличать субсидирование потребителя, которое заключается в предоставлении гражданам бюджетных средств для частичной компенсации их расходов на приобретение определенных услуг. Целевое использование бюджетных средств при этом обеспечивается путем их перечисления выбранному потребителем поставщику услуг. Однако в отличие от нормативно-целевого и договорного финансирования с использованием ваучеров при субсидировании получателем бюджетных средств является не поставщик услуг, а именно потребитель. Это означает, что в договорные отношения с поставщиком услуг вступает не государство, а потребитель. Соответственно государство не гарантирует потребителю ни цены, ни качества услуг. Обязательство государства ограничивается уплатой гражданину фиксированной суммы в случае, если цели заключенного им с поставщиком услуг договора соответствуют целям предоставления субсидии.

С учетом отмеченных особенностей субсидирования потребителя этот способ финансирования допустим применительно к услугам, которые государство в принципе считает возможным предоставлять на условиях соплатежей граждан и при отсутствии государственного контроля за качеством услуг.

В процессе подготовки проекта федерального бюджета на 2005 г. впервые в российской практике была предпринята попытка использовать методологию бюджетирования, ориентированного на результат. Всеми федеральными министерствами и ведомствами на единой методологической основе были подготовлены бюджетные доклады, в которых описаны основные результаты их работы за отчетный трехлетний период, определены цели и задачи

их деятельности на среднесрочную перспективу, а также система показателей для оценки ее результативности. Одним из позитивных следствий составления бюджетных докладов стало то, что большая часть расходов на содержание министерств и ведомств теперь распределена по так называемым ведомственным целевым программам, т.е. они увязаны с конкретными направлениями деятельности структурных подразделений ведомств и их ожидаемыми результатами.

Доклады министерств рассматривались Правительственной комиссией по повышению результативности бюджетных расходов, уточнялись по итогам рассмотрения и были обобщены в Сводном докладе о результатах и основных направлениях деятельности Правительства РФ. В целях создания стимулов к повышению качества бюджетного планирования в законе о федеральном бюджете на 2005 г. предусмотрено выделение 180 млн руб. в качестве дополнительного финансирования для министерств, представивших лучшие бюджетные доклады.

Одновременно была создана правовая база для встраивания в российский бюджетный процесс практики среднесрочного целевого планирования и совершенствования института бюджетных докладов. В настоящее время в эту нормативно-правовую базу входят: «Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг.» и «Положение о докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования», утвержденные Постановлением Правительства России от 22 мая 2004 г. № 249, «Положение о разработке перспективного финансового плана Российской Федерации и проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год», утвержденное Постановлением Правительства от 6 марта 2005 г. № 118. Кроме того, МЭРТом РФ подготовлен проект Постановления Правительства «О порядке разработки Сводного доклада о результатах и основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации».

Так, «Положение о разработке перспективного финансового плана Российской Федерации и проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год» создает необходимые предпосылки для внедрения методов БОР за счет

включения в перспективный финансовый план распределения между субъектами бюджетного планирования ассигнований на выполнение действующих и вновь принимаемых расходных обязательств на трехлетний период. Любые отступления от ранее утвержденных параметров перспективного финансового плана в процессе составления бюджета на очередной год должны мотивироваться. Это удлиняет период бюджетного планирования, обеспечивает преемственность государственной политики и учет ранее принятых обязательств в процессе составления бюджета, а значит, создает стимулы для оптимизации бюджетных расходов. В то же время перспективный финансовый план законодательно не утверждается, что обеспечивает необходимую степень адаптивности финансовой политики к изменениям социально-экономической ситуации.

Проект Постановления Правительства «О порядке разработки Сводного доклада о результатах и основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации» призван содействовать повышению качества этого документа за счет конкретизации требований к его содержанию в части оценки рисков недостижения поставленных целей, выделения межведомственных задач и задач, решение которых возможно только во взаимодействии с другими уровнями публичной власти.

В перспективе планируется распространение механизмов БОР (в том числе формализованных показателей результатов деятельности) на уровень структурных подразделений федеральных органов исполнительной власти и подведомственных им учреждений. Это требует разработки концепции реформирования бюджетного процесса на внутриведомственном уровне, включая механизмы трансформации целей и задач субъектов бюджетного планирования в цели и задачи получателей бюджетных средств. Кроме того, в рамках административной реформы предусматривается формирование системы повышения мотивации государственных служащих на основе использования показателей результативности в индивидуальных контрактах и должностных регламентах. Для успеха преобразований в ближайшем будущем необходимо создание эффективных систем мониторинга показателей результативности

деятельности субъектов бюджетного планирования и бюджетной сети.

Концептуально установка на внедрение в российский бюджетный процесс методов бюджетирования, ориентированного на результат, не вызывает сомнений. Это создает предпосылки для развития процессов целеполагания при проведении бюджетной политики, более прозрачного сопоставления затрат с результатами и принятия более рациональных, с точки зрения общественных интересов, решений.

Вместе с тем анализ практики подготовки Сводного бюджетного доклада Правительства и докладов федеральных министерств о результатах и основных направлениях их деятельности позволяет сделать вывод о необходимости весьма осторожного отношения к этому новому инструменту бюджетного процесса. Серьезные изъяны в методологии планирования по методу БОР порождают формальное отношение министерств к подготовке докладов (по крайней мере, значительной их части). А это снижает действенность предложенного инструмента бюджетного процесса в качестве средства повышения его эффективности.

Теоретически правильное требование о том, чтобы целям и задачам, которые ставятся субъектами бюджетного планирования, соответствовали количественные показатели их достижения, в сочетании с ограниченностью возможностей сбора необходимой статистической информации, привело к искажению логической последовательности планирования. Показатели результативности, которые по идее должны подстраиваться под цели и задачи, фактически выступили на первый план. При составлении бюджетного доклада министерства сначала оценивают, какие статистические показатели они могут собрать, а уже потом «придумывают» цели и задачи, о реализации которых можно судить по этим показателям. Для снятия остроты отмеченной проблемы, очевидно, потребуется длительный переходный период, в ходе которого предстоит обеспечить соответствие системы показателей результативности деятельности федеральных министерств доступным статистическим ресурсам. Пока же эта задача не решена, следует смягчить предъявляемые министерствам требования к представлению измеримых показателей результативности деятельности, в том числе за

счет предоставления министерствам возможности замены статистически наблюдаемых индикаторов данными выборочных ведомственных наблюдений, социологических опросов и пр.

Не менее значимой является проблема разграничения политических и функциональных критериев оценки деятельности федеральных органов исполнительной власти. С одной стороны, в условиях рыночной экономики органы власти имеют достаточно ограниченный набор инструментов влияния на социально-экономические процессы, и их активное вмешательство в деятельность хозяйствующих субъектов не приветствуется. С другой - Правительство традиционно признается ответственным за все, что происходит в стране. Наиболее явно это противоречие отразилось в бюджетных докладах министерств промышленного блока, которые, не имея в своем распоряжении разветвленной бюджетной сети и серьезных инструментов влияния, часто ставили перед собой такие амбициозные задачи, как повышение объемов производства конкурентоспособной продукции в подведомственных отраслях. Одним из способов решения этой проблемы может быть ужесточение требований к описанию средств достижения поставленных целей и задач в ведомственных бюджетных докладах с точки зрения демонстрации зависимости между конкретными действиями субъектов бюджетного планирования и получаемым результатом.

Однако и у министерств социального блока, которые располагают обширной сетью подведомственных учреждений, зачастую наблюдался разрыв между объемом полномочий и набором поставленных задач. Например, Министерство образования и науки ставило перед собой цели в области развития среднего образования, несмотря на то, что соответствующие образовательные учреждения находятся в ведении субнациональных властей и финансируются из региональных и местных бюджетов. Из сказанного вытекает необходимость постановки целей и задач в привязке к выделенным зонам ответственности различных уровней бюджетной системы. При этом в деятельности федеральных органов власти акцент должен быть сделан на выстраивании косвенных инструментов влияния на те аспекты функционирования подведомственных отраслей, которые финансируются другими уровнями бюджетной системы (субъектами Федерации, муниципалитетами).

Проблема взаимодействия с другими уровнями публичной власти для реализации целей федеральной политики проявляется не только на уровне докладов министерств. В Сводном докладе Правительства должен присутствовать раздел «Региональные аспекты достижения целей Правительства Российской Федерации» при отсутствии ясности по вопросу о том, на какой организационной основе планируется задействовать регионы для реализации стратегии федерального Правительства. Представляется, что принудительное возложение на региональные и местные органы власти заданий по реализации целей федерального Правительства противоречило бы логике проведенной в 2003-2004 гг. реформы системы разграничения полномочий между Российской Федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления. По нашему мнению, содержанием раздела Сводного доклада, посвященного региональным аспектам достижения целей Правительства РФ, могут быть только согласованные с региональными властями совместные программы в сферах совместной компетенции.

Даже если бы предложенные в бюджетных докладах показатели результативности не вызывали возражений с точки зрения реалистичности и релевантности полномочиям ведомств, возможности для независимой внешней оценки их численных значений весьма ограничены. Это связано с отсутствием необходимой для сопоставительного анализа информационной базы не только по другим странам, но зачастую и по аналогичным внутренним показателям прошлых лет. Таким образом, фактически у Правительства на сегодняшний день нет возможности судить, высоки предложенные ведомствами значения показателей или низки, а значит, можно ли считать деятельность ведомства достаточно результативной. Кроме того, в настоящее время не налажена экспертная оценка запрашиваемого ведомствами под те или иные программы объема финансирования с точки зрения его достаточности или избыточности.

Существуют и другие, более мелкие недостатки в методологии подготовки бюджетных докладов министерств. Например, не определена методология оценки эффективности регулятивной и контрольно-надзорной деятельности органов исполнительной власти; не урегулирован вопрос о типах расходов, которые допускается относить к непрограммным; отсутствует порядок координации по

казателей деятельности субъектов бюджетного планирования, руководство которыми осуществляет Президент России; пока не удалось обеспечить вычленение межведомственных целей и задач, для решения которых была бы целесообразна координация ведомственных целевых программ.

Необходимо уточнить соотношение Сводного бюджетного доклада и докладов субъектов бюджетного планирования о результатах и основных направлениях деятельности с ранее применявшимися документами среднесрочного планирования, в частности, с программой социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу и стратегиями развития различных отраслей. Сосуществование плановых документов, составленных на разной методологической основе, но рассчитанных на один и тот же период времени, подрывает значение и статус каждого из них. Представляется, что Сводный бюджетный доклад должен заменить программу социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу, что не исключает возможности существования отдельного документа, описывающего программу развития на долгосрочную (например, 10 лет) перспективу.

Принимая во внимание отмеченные недостатки новых инструментов бюджетного планирования, следует признать правильным отказ от идеи распределения ассигнований между ведомственными бюджетами на основе оценки результативности и предоставления субъектам бюджетного планирования, получившим высокие оценки с точки зрения качества финансового управления, большей свободы перераспределения средств внутри ведомственных бюджетов. Хотя теоретически БОР предполагает увязку финансирования с оценкой эффективности расходов, на наш взгляд, на данном этапе реформы такая увязка - в масштабах больших, чем распределение некоего премиального фонда - была бы преждевременна. В отсутствие адекватных критериев оценки результатов деятельности субъектов бюджетного планирования и представлений о том, какой уровень затрат на достижение этих результатов может считаться экономически обоснованным, снятие контроля за направлениями расходования средств может привести к росту бюджетных расходов. Достижение установленных целей не означает, что они не могли быть дос

тигнуты с меньшими затратами, а значит, не дает оснований отказываться от контроля за обоснованностью затрат.

Проведенный анализ докладов о результатах и основных направлениях деятельности федеральных министерств и Сводного бюджетного доклада свидетельствует о необходимости совершенствования методологии их разработки. Пересмотр рекомендуется по следующим направлениям: отказ в рамках бюджетного процесса от определения целей федеральных ведомств путем нахождения измеримых составляющих обобщенных целей социально-экономического развития страны. Использование таких измеримых составляющих оправдано в качестве индикаторов достижения целей, но не в качестве целевых показателей для оценки деятельности ведомств, производимой в рамках бюджетного процесса; увеличение числа уровней конкретизации целей (увеличение числа ярусов в дереве целей) для обеспечения более плавного перехода от обобщающих целей к целям и задачам, достижение которых соответствует возможностям каждого ведомства; формулирование качественных и количественных характеристик, позволяющих судить о степени достижения целей, только применительно к конкретным задачам и программам деятельности ведомств; более развернутое описание целевых программ, раскрывающее механизмы, используемые в них для выполнения соответствующих задач.

Во всяком случае, очевидно, что переход от действующей системы бюджетного планирования к бюджетированию по результатам требует длительного периода адаптации. При этом построение системы показателей результативности, которое сейчас выходит на первый план, не должно быть основным содержанием этого процесса. Основной же упор должен быть сделан на разработке системы целей и задач их достижения и выделении видов деятельности, связывающих решение задач с необходимым для достижения определенных результатов объемом ресурсов.