Введение

Значительные государственные гарантии в социальной сфере, доставшиеся в наследство от советской перераспределительной системы, а также обширная сеть учреждений, через которые эти гарантии обеспечиваются, представляют собой серьезную нагрузку для бюджетной системы, несопоставимую с тем уровнем доходов, которые она может себе позволить перераспределять в условиях несовершенства государственных институтов[2].

Жесткая бюджетная политика посткризисного периода позволила удержать социальные расходы в рамках, снижающих риск серьезного кризиса в случае значительного ухудшения экономической конъюнктуры и падения бюджетных доходов. В то же время государство избегало серьезных социальных реформ, нацеленных, во-первых, на пересмотр социальных обязательств, с учетом финансовых возможностей государства и наличия платежеспособного рыночного спроса на отдельные виды социальных услуг, и конкретизацию сохраняемых гарантий; во-вторых, на либерализацию бюджетной сферы с переносом предоставления части социальных услуг, в том числе относящихся к государственным гарантиям и финансируемых из бюджета, в частный сектор; в-третьих, на установление прямой зависимости между качеством предоставляемых услуг и объемом бюджетных средств.

Сеть бюджетных учреждений продолжала получать гарантированное финансирование из бюджета на основании сметы доходов и расходов. Такие условия финансирования заведомо не ориентируют получателей средств на достижение тех или иных результатов: бюджетом оплачивается не предоставление государственных (муниципальных) услуг, а само существование сложившейся в прошлом бюджетной сети. Финансирование на основании сметы является, по сути, затратным и лишает учреждения стимулов к по-

вышению эффективности в предоставлении социальных услуг и экономии бюджетных средств.

Необходимость содержания обширной сети учреждений на фоне сокращения доли расходов бюджета в ВВП в постсоветский период привела к тому, что уровень бюджетного финансирования социальной сферы стал отставать от уровня средних издержек на предоставление социальных услуг, формирующихся под давлением роста оплаты труда в экономике в целом, роста стоимости коммунальных услуг, альтернативных экономических издержек и др.

Следствием недофинансирования бюджетных учреждений стали отток профессиональных кадров, низкое качество социальных услуг и рост коррупции. Сложившаяся ситуация привела к появлению фактически соразмерного с бюджетным внебюджетного финансирования, с помощью которого удовлетворяется существую-

W              2              W

щий спрос на социальные услуги , причем в подавляющей части через сеть государственных учреждений. Ссылаясь на недостаток финансирования, бюджетная сфера стала впитывать в себя средства из внебюджетных источников, не только связанных с основными целями деятельности, но и лежащих за их пределами (например, сдача государственного имущества в аренду). Причем возможность получения бюджетными учреждениями дополнительных доходов была закреплена в Г ражданском и Бюджетном кодексах, что само по себе являлось вынужденной мерой, связанной, с одной стороны, с отсутствием реформ в этой сфере и, с другой - с ограниченностью средств, которые государство направляло на ее финансирование.

Финансовое состояние бюджетных учреждений стало зависеть не от характера и качества предоставляемых социальных услуг, а от наличия площадей, от собственных и ведомственных лоббистских возможностей, от спроса на платные услуги, от возможностей и доброй воли субфедеральных властей по дополнительному финансированию. Негативные эффекты выразились в резкой дифференциации финансового положения учреждений, использовании бюджетных ассигнований для покрытия издержек, связанных с предпринимательской деятельностью, возникновении несанкционированной кредиторской задолженности по обязательствам учреждений, вытекающим из предпринимательской деятельности, ответственность за погашение которой несет государство. Кроме того, платность предоставляемых услуг, в том числе формально гарантированных государством, становится основной причиной их регрессивного характера.

Другая проблема заключается в коллизии сложившейся дефакто ситуации с ключевыми принципами организации бюджетной сферы. В соответствии с этими принципами основными поставщиками социальных услуг являются, как отмечено выше, государственные учреждения. Установленный в начале 90-х годов и закрепленный в Г ражданском кодексе порядок управления государственными учреждениями и предоставления им государственного имущества не был изначально предназначен для ситуации, в которой внебюджетные источники финансирования фактически окажутся залогом функционирования социальной сферы. Более того, логика происходивших в течение 90-х годов процессов обусловливала необходимость все более жесткого контроля за процессом расходования бюджетных средств, неотъемлемой частью которого было четкое исполнение сметы доходов и расходов. В последние годы контроль распространился и на потоки внебюджетных

средств бюджетных учреждений, что обострило кризис в отношениях внутри исполнительной власти, а главное, не решило основной проблемы - увязывания качества предоставления социальных услуг с их финансовым наполнением.

До настоящего момента существенного продвижения в сторону достижения указанных выше основных целей реформ социальной сферы в России не произошло, несмотря на то, что соответствующие задачи неоднократно закреплялись в программных документах Правительства[3].

Вопросы пересмотра государственных социальных гарантий не являются предметом настоящего исследования[4]. Проблемы реорганизации бюджетной сети и перевода части предоставления услуг в частный сектор были подробно рассмотрены в рамках предыдущего российско-канадского проекта CEPRA (Consortium for Economic Policy Research and Advice) по теме «Повышение эффективности бюджетного финансирования государственных учреждений и управления государственными унитарными предприятиями»[5]. В настоящей работе мы представим основные ранее сформулированные выводы относительно направлений реорганизации систе

мы бюджетных учреждений, а также проанализируем основные изменения в концепции реформ в этой области за время, прошедшее с момента окончания предыдущего проекта.

Настоящая работа состоит из пяти разделов.

В первом разделе дан анализ современного состояния бюджетной сети и бюджетного финансирования социальной сферы применительно к отдельным отраслям бюджетного сектора: здравоохранению, образованию, науке и культуре.

Второй раздел содержит анализ международного опыта финансирования бюджетной сферы, в том числе концепции так называемого «альтернативного предоставления услуг», и современный подход к организации финансирования по результату. Основное внимание уделено способам оценки результативности и эффективности социальных услуг и механизмам заключения контрактов с организациями и служащими бюджетного сектора.

Ключевым является третий раздел работы, в котором рассматриваются общие направления и перспективы реформы бюджетной сети. Раздел разбит на подразделы, посвященные соответственно: оптимизации бюджетной сети, внедрению новых организационноправовых форм в бюджетном секторе, модернизации форм финансирования предоставления социальных услуг и внедрению финансирования по результату.

В четвертом разделе продолжено исследование международного опыта финансирования бюджетной сферы применительно к отдельным отраслям.

Пятый раздел посвящен основным направлениям реформы в отдельных отраслях бюджетного сектора. Раздел основывается, с одной стороны, на общих подходах к реформе бюджетного сектора, изложенных в третьем разделе, а с другой - на результатах анализа международного опыта финансирования бюджетной сферы применительно к отдельным отраслям, изложенных в четвертом разделе.

В заключительной части каждого раздела (подраздела) исследования представлены основные выводы.