§ 2. Реформы в сфере жилищного строительства

Хронология реализации жилищной реформы свидетельствует о том, что подготовка и проведение соответствующих законов и подзаконных актов про­исходили в периоды, когда у законодательной власти были и консерваторы (за­коны 1851, 1875 и 1890 гг.) и либералы (1866, 1868 и 1885 гг.), что свидетельст­вует об их соперничестве на данном поле социальных преобразований.

Причиной тому служат объективные факторы. В начале 70-х годов в го­родах Великобритании до крайности обострилась жилищная проблема, в осо­бенно тяжёлом положении оказались разнорабочие, мастеровые и мелкая бур­жуазия.

Особенное внимание правительство уделяло проблемам крупных индуст­риальных городов, где ситуация была катастрофической. В рабочих районах царила ужасающая перенаселённость, дома, расположенные в них, походили, скорее, на «галдящие грачевники» (как метко охарактеризовала их английская пресса), грязь, антисанитария, нищета вызывали самые горькие чувства у фи­лантропов и городских санитарных служб.

Неслучайно именно в это время Ф. Энгельсом была написана работа «К жилищному вопросу»^[530]. В работе Энгельс отмечал «особое обострение и без того скверных жилищных условий рабочих, создавшееся вследствие вне­запного прилива населения в большие города, колоссальное повышение квар­тирной платы, ещё усилившуюся скученность жильцов в отдельных домах, не­возможность для некоторых вообще найти себе пристанище» .

Действительно, согласно переписи 1871 года население Великобритании составляло 27 431 000 человек, больше половины из них составляли горожане^{[531] [532] [533]}. Данные статистики свидетельствуют, что лишь одной трети населения в горо­дах были доступны средства к существованию и поддержанию жизни на при­емлемом уровне. Около 10 % практически постоянно находилось за чертой бедности. Цены на труд обрушивались под влиянием постоянно приходившей в города свежей рабочей силы, порождая соревнование за дешёвое жильё между представителями беднейших слоёв общества.

Строительство железных дорог и улучшение внешнего вида улиц значи­тельно обострили ситуацию, наиболее ярким примером тому явился Лондон. Ветхое жилье безжалостно сносилось, его обитатели оказывались на улице, без какой-либо надежды на новое пристанище. В результаты эти люди вынуждены были заселяться в переполненные трущобы, ещё не включенные в план сноса, а затем ждать, когда и до этих домов доберутся строительные и железнодорож-

544

ные компании .

Попытки решить данную проблему со стороны частных компаний путём строительства жилья разного типа для рабочих в пригородных районах не увенчались успехом. Учитывая масштабы проблемы, отдельные компании не могли существенно повлиять на улучшение жилищных условий промышленно­го пролетариата, кроме того, строить дома для простых рабочих было элемен­тарно невыгодно. Таким образом, всё очевиднее становилась необходимость государственного вмешательства.

Наибольший интерес в этой связи, как для рассмотрения хода самой жи­лищной реформы, так и для анализа интересующего нас предмета (борьба кон­серваторов и либералов в рамках её осуществления) представляют законы Торренса и Кросса: «О жилье для ремесленников и рабочих» (англ. — Artisans’ and Labourers’ Dwelling Act — Torrens Act, 1868; Artisans’ and Labourers’ Dwell­ing Improvement Act 1875 — Cross Act, 1875), касавшиеся крупномасштабного сноса трущоб и строительства на их месте нового жилья для рабочих.

Необходимо при этом отметить, что в законе 1875 года было впервые да­но юридическое определение понятию «рабочий», имея в виду под этим «чер­норабочего, слугу в земледелии, подмастерье, ремесленника, шахтера или ино­го занятого ручным трудом, работающего по контракту с работодателем»^[534].

Первый из них — билль МакКлаха-Торренса, на этапе законопроекта предполагал целый комплекс мероприятий: обязательный ремонт зданий, год­ных для проживания, снос непригодных для проживания зданий (в трущобах), компенсацию владельцам сносимых зданий и строительство на очищенном месте новых зданий для проживания рабочих и ремесленников.

Однако в Палате лордов последние два мероприятия были не приняты, чему немало способствовали консерваторы, стремившиеся всячески снизить эффективность «социального либерализма» Гладстона и не дать последнему возможность завоевать лавры, решая одну из наиболее острых социальных проблем индустриального общества. В результате принятый закон был выхо­лощен и видоизменён до неузнаваемости и включал только ремонт зданий и снос трущоб, вменяя это местным органам власти в пределах их территориаль­ных границ. При этом положения закона основывались на доброй воле местных властей и не предусматривали решение жилищного вопроса выселенных из трущоб людей.

Общественное мнение, сформированное во многом благодаря активной позиции работников городских медицинских и санитарных служб, а во многом благодаря усиленной критике нового закона консерваторами (по сути, и спо­собствовавшими его принятию в урезанном и неработающем виде), было край­не разочаровано биллем Торренса (справедливости ради, от Торренса в законе сохранилось лишь имя его автора). Всё очевиднее, таким образом, становилась необходимость принятия действительно эффективного законодательства в дан­ном направлении.

В 1873 году Общество благотворительности подготовило доклад по жи­лищному вопросу, за основу были взяты материалы по Лондону. В состав под­готовившего его комитета входил 21 представитель палаты общин, из которых четверо вошли позднее в правительство Дизраэли: Г. Харди, Норткот, Эддерли и У. Смит. В документе признавалась необходимость улучшения жилищных условий рабочих и, по возможности, поблизости от места работы. Данный про­ект могли реализовать лишь городские власти при условии их наделения широ­кими полномочиями и при поддержке частного предпринимательства. По­скольку приобретение земельных участков для новой застройки сопровожда­лось значительными трудностями, рекомендовалось предоставить муниципаль-

546

ным органам права на их принудительную скупку .

Автор передовой статьи «Наши новые мётлы» в «Сити пресс» от 7 марта 1874 года А. Перри (название статьи намекало на заявленное тори стремление очистить Англию от социальных проблем) писал следующее: «Улучшение жи­лищных условий в больших городах обозначено Дизраэли в качестве основного пункта программы консеваторов. Это обещание не из тех, которое люди могут забыть»^{[535] [536].}

Дизраэли, меже тем, не стремился вступать в преждевременное обсужде­ние данного вопроса, стремясь выработать наиболее приемлемое решение, с

одной стороны, «не беспокоящее страну» , с другой, позволяющее добиться максимального эффекта от провала либералов с биллем Торренса.

Ситуация изменилась в мае 1874 года, когда либералом Кей- Шаттлуротом был поднят в парламенте вопрос об улучшении жилищных усло­вий рабочих. Согласно его утверждениям, дома для трудящихся могут быть возведены в короткий срок лишь при наличии свободных земельных участков. Оратор привёл множество аргументов в пользу строительства в пригородах Лондона так называемых «спальных районов». При помоши этой системы он надеялся решить вопрос перенаселённости, принимая во внимание, что строи­тельные компании не были в состоянии строить и продавать дома в центре го­рода по низким ценам без ущерба для себя^{[537] [538]. Кей-Шаттлурота поддержали представители обеих партий.}

Дизраэли и Кросс, почувствовав, что инициатива в проведении жилищ­ной реформы вновь может уйти к либералам, но при этом, чётко осознавая, что любые промедления в данной сфере могут вызвать негативную реакцию обще­ственности, внешне с одобрением встретили предложения Кей-Шаттлурота и пообещали внести соответствующий законопроект правительства как можно скорее. Кросс также способствовал принятию либерального билля, направлен­ного на облегчение постройки домов для трудящихся на земле, владельцами которой являлись муниципалиты. Кроме того, путём введения новых требова­ний в отношении заинтересованных компаний касательно обеспечения рабочих новым жильём взамен снесённого, министр внутренних дел попытался мини­мизировать негатив в общественном мнении, вызванный снесением жилых до­мов при проведении железных дорог^[539].

При разработке нового законопроекта консерваторы были озабочены определением границ государственного вмешательства в жизненную сферу ра­бочих. В этой связи министр иностранных дел Дерби охарактеризовал готовя­щиеся законодательные изменения как «хороший предмет для рассмотрения, но требующий осторожного обращения, если мы не хотим вынести вмешательство государства за рамки законности»^[540].

Норткота как канцлера казначейства волновали расходы, которые понесёт государство, в случае оказания помощи рабочим в приобретении нового жилья.

Конец этим сомнениям положила убеждённость Дизраэли в необходимо­сти решения жилищной проблемы. Сам Дизраэли неоднократно заявлял о том, что данная убеждённость строилась на принципах торийской демократии и на его впечатлениях от посещения одного из новых лондонских кварталов в июле 1874 года. Побывав в районе одной из лондонских новостроек, он отметил, что «этот изумительный вид может изменить Англию больше, чем все билли о ре­формах — а изменение всегда к лучшему»^[541].

Вместе с тем за красивой риторикой, свойственной Дизраэли, стоит ис­кать и сугубо прагматичные соображения. Премьер-министр, построивший предвыборную кампанию консерваторов на обширных обещаниях в сфере со­циальных реформ, ключевой из которых являлась жилищная, не хотел позво­лить либералам привести в жизнь заявленные в данной сфере инициативы и, тем самым, ослабить авторитет партии тори.

Таким образом, после тщательной подготовки и изучения рекомендаций комитета Благотворительного общества Кросс в феврале 1875 года внёс на рас­смотрение парламента законопроект, направленный на улучшение жилищных условий трудящихся. Согласно законопроекту, муниципалитеты Лондона и других крупных английских городов получали полномочия покупать земельные участки (в некоторых случаях даже принудительно) и, при необходимости, сда­вать их в аренду или же продавать в целях возведения домов для рабочих. Се­мьи, дома которых были снесены, подлежали расселению в этом же районе или недалеко от него. Строить новые дома предстояло частному капиталу. Рабочие также получали возможность привлекать дешёвые займы для обустройства но­вых жилищ от уполномоченных по займам.

В завершении своей речи Кросс, не скупясь на эмоции, объяснил, почему так необходимо улучшать жилищных условий наиболее обездоленной части населения: «Я прошу вас бросить хотя бы единственный лучик надежды и сча­стья на эти норы скверны и нищеты; я прошу вас повеять на эти притоны нище­ты и смерти хотя бы одним дыханием здоровья и жизни; на эти дворы и аллеи, где так мрачно не только по причине темноты, скорее там ощущается темнота разума, тела и души — и я прошу вас помочь выполнить одну из лучших и наи­первейших заповедей Господа — «да будет свет!» . Фундаментальное значе­ние жилищного вопроса он выразил в одном предложении: «Народ будет та­ким, какие дома он имеет»^{[542] [543].}

Данное выступление, охарактеризованное участниками заседания и прес­сой как очень эффективное по своему результату и драматичное по своей то­нальности, Кросс готовил не без участия Дизраэли, проведшего серию консуль­таций со своим министром перед его выступлением в парламенте.

Дизраэли же, опасаясь, подобно в своё время Гладстону, напугать обще­ственность и королеву слишком яркой социалистической окраской нового за­конопроекта, порекомендовал Кроссу в выступлении в пользу реформы особо подчеркнуть, что государство и правительство не должны всецело брать на себя обязательства по обеспечению граждан «необходимыми условиями жизни», включая жильё. И Дизраэли, и Кросс считали недопустимым утверждение в сознании людей принципа: если ты не можешь сам о себе позаботиться — это сделает государство^[544].

Тем не менее, противники государственного вмешательства в социально­экономическую сферу, к коим, в первую очередь, относились либералы — сто­ронники «манчестерской школы», активно атаковали законопроект. С наиболее яростной критикой билля выступил либерал Фоссет, который назвал его «клас­совым законодательством» ввиду его якобы односторонней выгодности для трудящихся. По мнению Фоссета, ориентация законопроекта на определённый класс людей была ошибочной и вводящей в заблуждение. При этом он предпо­чёл умолчать о том, что закон Кросса, по сути, лишь развивал и выводил на стадию практической реализации закон либерала Торренса, полностью поддер­жанный соратниками по партии.

В критике Фоссета были и рациональные предложения. Так, он предлагал в законопроекте более чётко определить термин «рабочие», уточнив, попадают ли в эту группу «лица, живущие в стеснённых обстоятельствах: помощники приходских священников, получающие 100 фунтов в год; клерки, чьё жалова­ние составляет 80 фунтов в год; наконец, просто рабочие, которые получают ежедневную плату, или ремесленники, с которыми расплачиваются в конце не­дели»^{[545] [546]. Тем не менее, в ходе дебатов точное определение «рабочий» так и не было найдено, соответствующие разъяснения были представлены парламентом лишь в XX веке в особом распоряжении по железнодорожному управлению .}

Кроме того, Фоссет считал недопустимыми выплаты компенсаций по вы­соким расценкам, так как это неизбежно привело бы к спекуляции ветхими строениями. Обсуждение данных положений замедлило рассмотрение билля. Проработка вопроса была, в конце концов, поручена арбитражному суду, реше­ние которого было вынесено в пользу домо- и землевладельцев трущоб. В слу­чае получения ими щедрого вознаграждения, билль Кросса стал бы крайне «до­рогим удовольствием» для правительства.

Более того, по мнению Фоссета, в случае если местные власти определят цену в 100 тыс. фунтов за акр, но никто не предложит больше 10 тыс. фунтов, вместо решения жилищной проблемы государство останется с пустеющими по­сле очистки от трущоб землями. Чтобы выйти из этого положения, он предло­жил создать специальную комиссию, которая должна самым тщательным обра­зом исследовать этот вопрос и предложить местным властям выставлять очи­щенные от трущоб земли на открытые торги .

Фоссет также предложил к законопроекту поправку, согласно которой, в случае если местные власти не могут реализовать землю, предназначенную для строительства нового жилья, или сдать ее в течение 3-х лет в аренду, необхо­димость ее использовать исключительно в данных целях теряет силу и более не распространяется на эти земли.

Таким образом, мы видим, что предложения Фоссета, несмотря на имев­шееся в них «здравое зерно», по сути, были направлены на выхолащивание билля Кросса, что несколько лет назад консерваторы проделали с биллем Тор­ренса. Принятие данных поправок (в особенности, предложений относительно последствий трёхлетнего бездействия местной власти) означало бы полное по­ражение правительства по этому вопросу^{[547] [548].}

Поправка встретила решительное сопротивление Кросса: «Цель прави­тельства не «обеднять» выселяемых , а позаботиться о том, чтобы расселе­ние «грачевников» пошло на пользу всему обществу, а лица, изгоняемые из трущоб, в свою очередь, не должны были остаться в убытке»^[549].

Предложенный Кроссом законопроект возлагал на государство ответст­венность за снос старого и строительство нового жилья. Вместе с тем либералу С. Уотерлоу, ранее возглавлявшему частную строительную компанию, занятую в строительстве жилья для рабочих, удалось провести поправку к биллю, да­вавшую местным властям право на заселение в новое жилье больше людей, чем прежде было выселено с этого места»^[550].

Критика данного закона заключалась, в основном, в рекомендальном ха­рактере его положений. Так, многие представители либеральной партии, были уверены, что расселение рабочих согласно плану Кроссу, не решит проблему, а лишь её усугубит. По их мнению, выселяемые жильцы не получали гарантий того, что новые дома будут соответствовать их материальному положению, что несёт опасность вовлечения рабочих в непосильные расходы, либо существенно­го ухудшения их жизненных условий^[551].

Резкую критику в адрес билля высказывали и за пределами парламента. Либеральная пресса (в частности, столичная «Таймс» и ряд иных авторитетных деловых изданий) считала компенсации чрезмерными, а временной разрыв ме­жду сносом трущоб и постройкой новых домов рассматривала как ухудшение ситуации с перенаселённостью в городах. Также серьёзные сомнения вызывала возможность победы нового законопроекта при столкновении с «коммерчески­ми интересами». Наиболее активные противники билля, в первую очередь, из либеральной среды, разглядели в нём даже угрозу ползучего социализма.

Кроме того, существенной критике билль подвергся и со стороны самих консерваторов, считавших, что закон Кросса строился на классических либе­ральных принципах. Так, еженедельник «Экономист», с большим вниманием следивший за социальными реформами тори, отметил в начале 1876 года рост недовольства политикой консервативного правительства со стороны «так назы­ваемой сельской партии». Правительство своими действиями напоминало ли­беральное и отклонилось от предвыборной программы тори, сформированной в оппозиции»^[552].

Принимая во внимание огромное количество поправок, внесённых в билль в ходе его рассмотрения, имевших как сущностный, так и чисто полити­ческий характер (обусловленный межпартийной борьбой консерваторов и ли­бералов), и необходимость достижения «аппаратного компромисса» для его прохождения через парламент, можно констатировать, что данная критика име­ла под собой вполне реальные основания.

В идеологию билля по результатам многочисленных дебатов был заложен принцип, в соответствии с которым, правительство не должно пытаться обес­печивать собственными усилиями жизненные блага населения, ему следует

лишь поощрять индивидуальную и корпоративную инициативу. Жилищная проблема, таким образом, подлежала разрешению не путём принуждения, но на основе свободы и добровольности. Стоит при этом обратить внимание, что при внесении билля в парламент в феврале 1875 года консервативный депутат от лондонского Сити Хаббард, встретивший полную поддержку коллег по партии, заявил, комментируя основные положения законопроекта: «В этих делах (име­ется в виду жилищное строительство, — Примеч. авт.) не поможет ничто кроме

564

сурового деспотизма» .

Так или иначе, Кроссу удалось отстоять основные идеи билля, и он по­ступил в распоряжение муниципальных властей. Дизраэли, довольный резуль­татом, назвал данный закон «нашей главной мерой» (либералы при этом при­писывали все достижения в жилищном строительстве и улучшении жилищных условий рабочих не закону 1875 года, но деятельности частных филантропов и представителей христианского социализма^{[553] [554]}), вместе с тем на практике билль встретил ряд осложнений.

Цены на землю по-прежнему оставались высокими, что негативно отра­жалось как на плотности их заселения, так и на стоимости новых застроек, де­лая их, в свою очередь, недосягаемыми для большинства рабочих и сезонных работников, составлявших основную целевую аудиторию жилищной реформы. Примером тому может служить ситуация в Уйатчеппеле, описанная современ­ником: «В 1876 г. жилища 4 000 лиц, относящихся к данному церковому при­ходу, были признаны непригодными для проживания, в течение последующих 4-х лет были согласованы компенсации, все эти годы домовладельцы, чьи тре­бования были приняты, не тратились на ремонт, и жильцы, в ожидании получе­ния хозяевами их домов компенсаций смирились со всеми неудобствами... Это продолжалось до тех пор, пока в 1880 г. не начали серьезно выделять необхо­

димые для сноса деньги. С этих пор дома нескольких тысяч бедняков были раз­рушены без надежды на получение ими взамен другого жилья»^[555].

Строительство железных дорог приводило к выселению жителей из их старых домов, но более дешевый проезд в пригородных поездах для рабочих, вынужденных жить за городом, железнодорожными компаниями предусмотрен не был. В этой связи наименее обеспеченная часть населения не могла себе по­зволить проживание далеко от места работы, что, во многом, снижало эффек­тивность идеи о «спальных районах», направленной на решение вопроса пере­населённости Лондона и других крупных английских городов.

При этом, исходя из отрицания безграничной благотворительности, как принципа, разрушающего сознание низших классов и подавляющего самопо­мощь в трудных ситуациях, предполагалось, что частный бизнес должен полу­чать прибыль, хоть и ограниченную, при постройке нового жилья.

В этой связи дома, построенные компаниями специально для рабочих, не подходили им в связи с высокой арендной платой, компании, в свою очередь, вынужденные ограничивать свою прибыль, воспринимали строительство домов как крайнее невыгодное занятие.

Таким образом, получался замкнутый круг, который в своей работе «Личность и государство» так точно описал Герберт Спенсер, анализируя по­следствия проведения жилищной реформы^[556].

Прекрасно осознавая все недостатки акта о жилищах рабочих 1875 года, консервативное правительство в 1879 предприняло попытку его изменения к лучшему. Новый билль, подготовленный Кроссом, содержал изначальные предложения Торренса до того, как они подверглись критике консерваторов и урезаны палатой лордов. По мнению автора работы, данная ситуация ещё раз подчёркивает превалирование межпартийной борьбы консерваторов и либера­лов над сущностной составляющей проводимых реформ. В частности, восста­навливались статьи, позволявшие местным властям приобретать собственность и заниматься строительством домов для рабочих самостоятельно под жёстким контролем министра внутренних дел^[557]. Отсутствие именно этих важных поло­жений, категорически отвергнутых палатой лордов, превратило закон Торренса 1868 года в бездействующую формальность. Согласно решению правительства действие нового билля, в основном, ограничивалось Лондоном^{[558] [559]}. Билль Крос­са, кроме того, значительно понижал размер компенсации собственникам жи­лья за снос. Местные власти при этом были обязаны предоставить гражданам, выселяемым из трущоб, землю под строительство новых зданий или жильё по качеству и местоположению не уступающее их прежнему.

Невзирая на то, что новые решения по жилищному вопросу относились преимущественно к Лондону, игравшему роль полигона, на котором шла апробация новой политики в жилищном строительстве, эти меры правительства имели общегосударственное значение, учитывая, что перед другими крупными городами (Эдинбург, Глазго, Ливерпуль) проблема перенаселения стояли не менее остро. Необходимо при этом отметить, что реформа была направлена не только на предоставление рабочим дополнительного жилья, но и на обновление облика городов, который, как было рассмотрено в Первой Г лаве настоящей ра­боты, оставлял желать лучшего.

К сожалению, несмотря на все законодательные усилия консерваторов, жилищная реформа в городах проходила непоследовательно, необходимые ре­шения принимались очень медленно. Так, подводя промежуточные итоги ре­формы, Комитет по жилью для трудящихся Благотворительного общества (членом которого являлся и Кросс) в 1881 году обнаружил, что из восьмидесяти семи городов Англии и Уэльса, в которых действовал закон, 77 не провели ни

570

одного мероприятия для проведения его в жизнь .

На ход реформы, безусловно, повлияла и активная кампания прессы, инициированная не без участия парламентской оппозиции (либералов), защи­щавшей интересы деловых кругов города. Так, в «Экономисте» подчёркива­лось, что претворение закона в жизнь является тяжким бременем для налого­плательщиков. В статье перед правительством ставился вопрос о нецелесооб­разности работы по данному направлению и говорилось, как и в 1875 году, что законодательство, формируемое в интересах рабочих, является дискриминаци­ей для среднего класса, буржуазии, представители которых вынуждены ми-

571

риться со столь же неудовлетворительными жилищными условиями .

Таким образом, в полной мере министрам консервативного правительства решить жилищную проблему за счет реформирования не удалось. Причиной тому явились финансовые трудности, обусловленные дефицитом бюджета, а также недостаточная поддержка со стороны предпринимателей — сторонников «нового торизма», на которых кабинет Дизраэли возлагал большие надежды.

Вместе с тем, несмотря на все недостатки жилищной реформы, билль имел положительное значение как для имиджа консервативной партии, высту­пившей на практике в новом амплуа социального гаранта прав рядовых бри­танцев на решение жилищного вопроса, так и для дальнейшего продвижения жилищной реформы в целом. Не слишком удачное решение жилищной про­блемы, предложенное Дизраэли и Кроссом, заставило общество и правительст­во обратить внимание на обострение жилищного кризиса ввиду роста городов и концентрации в них населения.

Кроме того, на практике в очередной раз (на сей раз более чем отчётливо) сторонникам классического либерализма и бентамизма была продемонстриро­вана ненадёжность традиционных расчётов правительства исключительно на инициативы местной власти и нерешительные шаги благотворительных об­ществ, а также необходимость расширения государственного вмешательства в противовес ранее господствовавшим принципам индивидуализма и «государст­во - ночной сторож». ^[560]