Контроль экологической регламентации хозяйственной деятельности

Важной составной частью экоразвития является контроль экологической регламентации хозяйственной деятельности. Кратко рассмотрим организационные стороны контроля экологизации хозяйства.

Экологическая аттестация и паспортизация. Предназначены для документального описания эколого-экономических характеристик объектов природоохранной деятельности — предприятий и территориально-производственных комплексов.

Экологический паспорт предприятия содержит нормативносправочную, фактографическую и отчетную информацию о при- родоемкости производства. Паспорт разрабатывается с целью учета всех видов техногенных воздействий на окружающую среду и сравнительного анализа вклада различных производственных процессов в общую природоемкость. Кроме краткой техникоэкономической характеристики и сведений, относящихся к размещению и производственной структуре предприятия, в паспорт вносится информация об исходных данных для расчета материальных балансов, нормативы ресурсопотребления, уровни энергоемкости, технологические балансы отдельных производственных циклов, инвентаризация источников эмиссий и образующихся отходов.

Экологический паспорт территории представляет собою сводную характеристику природных комплексов, социально-демотра- фической структуры и хозяйства территории с позиций соизмерения природного и производственного потенциала. Обычно паспорт рассчитан на территорию административного района, но может быть использован и для других территориальных образований. Вариант экологического паспорта территории, разработанный НИИ охраны природы и заповедного дела (1990), предусматривает фиксацию 2,5 тысяч различных показателей по таким разделам: общие сведения о территории (административное положение и деление, население, населенные пункты, землеустройство); природные условия (географическая характеристика, геологическое строение, ландшафты, климат, поверхностные и подземные воды, почвы, растительный покров, животный мир); хозяйственная структура и экономическая характеристика (специализация хозяйства, промышленность, энергетика и теплоснабжение, добывающая промышленность, транспорт и коммуникации, водное хозяйство, коммунальное хозяйство, сельское и лесное хозяйство, охотничье и рыбное хозяйство, состояние основных фондов); загрязнение природной среды (воздушного бассейна, почв, природных вод, сельскохозяйственной продукции; заболеваемость населения, животных и растений в результате загрязнения среды); охрана природных комплексов (охраняемые территории — заповедники и заказники, генофонд, зоны рекреации).

К паспорту прилагается картографическая информация и составляется общая экологическая карта территории. В конце документа приводится заключение об экологической ситуации, т.е. по существу экологическая аттестация территории.

К сожалению, в разработанных к настоящему времени формах экологических паспортов отводится место почти исключительно первичной информации и не предусмотрены такие обобщающие характеристики, как продукционный и самовосстановительный потенциал природных систем, самоочищаюгцая способность эко- топов, экологическая техноемкость территорий, соизмерение природных и производственных потенциалов. Методология и практика экологической паспортизации нуждаются в совершенствовании.

Организация баз эколого-экономической информации. Материалы экологических паспортов территорий и расположенных на них различных хозяйственных объектов вместе с текущими данными мониторинга и отчетными статистическими сведениями образуют большой массив информации, которая должна быть определенным образом организована. Одной из форм такой организации может быть региональный (территориальный) банк эколого- экономической информации (БЭЭИ) — комплекс средств для унифицированного сбора, централизованной обработки и многоцелевого использования данных о состоянии всех структур и объектов природопользования.

Рис 10.1. Структура банка эколого-экономической информации в системе управления эколого-экономической системой

Сложность взаимосвязей, межотраслевой и междисциплинарный характер информации требуют тщательной проработки содержания и структуры БЭЭИ. На рис. 10.1 представлена принципиальная схема информационных потоков, необходимых для оценки текущей экологической ситуации и формирования на этой основе тактики управления. Выделены следующие функциональные блоки: блок данных о техногенных потоках, основу которых составляют результаты экологической паспортизации источников загрязнения на территории; блок сведений о природном потенциале территории, со- дер-жащий количественное описание природных условий, оценку факторов самоочищения, а также групп биологических индикаторов; блок нормативов, содержащий совокупность экологических, технологических, санитарно-гигиенических нормативов, а также нормативов размещения загрязняющих производств; блок моделей и прикладных программ, обеспечивающих оценку экологической сбалансированности экономического объекта и выбор варианта коррекции эколого-экономической системы.

Процедура ОВОС В соответствии с существующими правилами любая предпроекгная и проектная документация, связанная с какими-либо хозяйственными начинаниями, освоением новых территорий, размещением производств, проектированием, строительством и реконструкцией хозяйственных и гражданских объектов, должна содержать раздел «Охрана окружающей среды» и в нем — обязательный подраздел ОВОС — материалы по оценке воздействия на окружающую среду намечаемой деятельности. ОВОС — это предварительное определение характера и степени опасности всех потенциальных видов влияния и оценка экологических, экономических и-социальных последствий осуществления проекта; структурированный процесс учета экологических требований в системе подготовки и принятия решений о хозяйственном развитии.

ОВОС предусматривает вариантность решений, учет территориальных особенностей и интересов населения. ОВОС организуется и обеспечивается заказчиком проекта с привлечением компетентных организаций и специалистов. Во многих случаях для проведения ОВОС нужны специальные инженерноэкологические изыскания.

В ходе ОВОС должны быть рассмотрены: цель и необходимость предлагаемого хозяйственного начинания, проекта, вида предполагаемой деятельности и способы их осуществления; соответствие целям регионального экоразвития; реальные альтернативы с проработкой вариантов на уровне технико-экономических обоснований, включая нулевой вариант, т.е. отказ от хозяйственного начинания, проекта; состояние окружающей среды й техногенной насыщенности территории на данный момент в предполагаемом районе размещения, включая варианты размещения; виды, характер и степень воздействия на окружающую среду и совокупность реципиентов предполагаемых объектов в условиях освоения, строительства, при пусковом и регламентном режимах эксплуатации и при аварийных ситуациях; специальная оценка аварийности; вариантная проработка оценок экологического риска; изменение состояния среды при условии осуществления рассматриваемых вариантов и составление вариантных прогнозов состояния природного комплекса; оценка возможных остаточных воздействий, долговременные экологические, социальные и экономические последствия; возможности предупреждения и уменьшения вредных воздействий на окружающую среду и здоровье населения; возможности и средства ослабления последствий.

Общим итогом ОВОС является официальное «Заявление о воздействии на окружающую среду» (аналог в зарубежных процедурах ОВОС называется «Заявление об экологических последствиях»). Заявление выступает как самостоятельный документ, предназначенный для органов, принимающих решения о судьбе проектов. В нем выявляются и рекомендуются к утверждению те проектные решения, осуществление которых не представляет никакой угрозы для здоровья людей с учетом отдаленных последствий; не связано с производством экологически опасной продукции; не приведет к критическим изменениям в природной среде в период строительства, эксплуатации и ликвидации объекта. Результаты ОВОС вместе с заявлением об экологических последствиях являются важнейшими документами, рассматриваемыми при экологической экспертизе.

Экологическая экспертиза. Это специальное изучение хозяйственных и технических проектов, объектов и процессов с целью обоснованного заключения об их соответствии экологическим требованиям, нормам и регламентам. В соответствии с Законом РФ «об охране окружающей природной среды

государственная экологическая экспертиза осуществляется на принципах обязательности ее проведения, научной обоснованности и законности ее выводов, независимости, вневедомсгвенносги в организации и проведении, широкой гласности и участия общественности (ст. 35-2).

Экологическая экспертиза выполняет функции перспективного предупредительного контроля проектной документации и одновременно функции надзора за экологическим соответствием результатов реализации проектов. Закон РФ «Об экологической экспертизе» (1995) закрепил эту область контроля и надзора за природоохранными органами.

Объектами экологической экспертизы являются: все виды предплановой и предпроектной документации по развитию и размещению производительных сил; технико-экономические обоснования (расчеты) и проекты строительства, реконструкции, расширения, перепрофилирования, технического перевооружения и ликвидации объектов; документация по созданию новой техники, технологии и выпуску новых видов продукции — материалов и изделий; проекты нормативно-правовой, инструктивно-методической и технической документации, регламентирующей различные аспекты природопользования; материалы, характеризующие экологическую ситуацию, формирующуюся под влиянием хозяйственной деятельности; сами хозяйственные объекты в процессе строительства, пуска и режимной эксплуатации в порядке наДзора за соблюдением требований экспертизы и соответствия ОВОС.

Важным требованием к экологической экспертизе является ее независимость, подчинение только законам, нормам, стандартам и объективным экологическим требованиям. Заключение экологической экспертизы — юридический документ, эксперты несут ответственность за представленные выводы. Повторная экспертиза проводится лишь в том случае, если строго и объективно доказана серьезная ошибка экспертов. Эти высокие требования пока еще не реализованы в российской практике управления природопользованием. Актуальные проблемы организации управления природопользованием в России Современная ситуация. Организация управления природопользованием — одна из важнейших государственных задач. Для России это особенно актуально в связи с большим объемом и разнообразием ресурсного потенциала, с одной стороны, и со значительным отставанием в целесообразной организации управления ресурсами, с другой. За последнее десятилетие существенно обострилось расхождение между потребностью в четкой организации управления природопользованием и фактическим положением дел в этой области, граничащим с дезорганизацией. Здесь, может быть, как нигде больше, сложилась ситуация, при которой небывалая реорганизационная активность и перестройки центральных органов управления природопользованием дезориентировали структуры управления на периферии и не имели реального практического выхода. При этом все время ведомственные мотивы в столкновениях за власть над ресурсами преобладают над задачами их сохранения, возобновления, целесообразного неистощитель- ного использования.

Это положение, которое для всех очевидно, породило многочисленные дискуссии и неоднократные попытки выработать концепцию организации управления природопользованием. Однако дело ограничивалось лишь бесконечными перестройками министерств и госкомитетов и обильной бумажной продукцией. Между тем, строительство вертикали исполнительной .власти в области управления ресурсами и природопользованием, впрочем, гак и в других областях управления, еще далеко не завершено.

При этом основные пробелы существуют на двух разных уровнях: на самом верхнем — между Конституцией РФ и базовыми ведомственными, поресурсными кодексами и законами, и на самом нижнем — на уровне рабочих инструкций и процедур исполнения.

Создание современной-системы управления использованием и охраной природных ресурсов, ее отражение в законодательстве имеют три тесно взаимосвязанных аспекта: политический, экономический и административный.

Политический аспект — это проблемы разграничения полномочий и функций между федеральными и региональными органами исполнительной власти, между Центром и субъектами Федерации. Ситуация, при которой сталкиваются остатки старой тенденции тотальной централизации власти и новые центробежные тенденции суверенизации, вредит идее и практике подлинного федерализма, всей системе государственного управления. Ресурсы расположены в регионах. Стремление субъектов Федерации распоряжаться богатствами своих территорий в рамках законов, соблюдающих интересы всей страны, вполне естественно и справедливо. И только на основе реализации этого права возможна затем сбалансированная интеграция интересов всех частей государства в деле управления природными ресурсами.

Экономический аспект проблемы связан с определением отношений и прав собственности на природные ресурсы и разработкой обоснованной системы платности использования ресурсов. Существовавшая длительное время в нашей стране система «одного хозяина всего» и трудно преодолимое отношение к ресурсам как к бесплатным «дарам природы» до сих пор мешали установлению статуса природных ресурсов гак объектов собственности, обладающих высокой стоимостью. Рентообразующая роль природных ресурсов не оценивалась, а сырьевая оценка распространялась по существу только на минеральные ресурсы. Государство крайне неполно осуществляло полномочия собственника. Реформирование экономики настоятельно требует идентификации всех природных ресурсов как объектов собственности, в основном государственной собственности, и правильной оценки их рентообразующей роли. Чтобы государство могло полно осуществлять права собственника, также важно четкое разграничение полномочий по управлению государственной собственностью на природные ресурсы между федеральными и региональными органами власти. Решение проблем собственности и платности — важное условие повышения эффективности экономики и уменьшения экологической напряженности.

Административный аспект управления природопользованием содержит ряд проблем распределения функций и формирования оптимальных функциональных и организационных структур и в Центре, и в регионах. Получилось так, что наиболее стойким препятствием на пути становления эффективной системы управления рациональным использованием и охраной ресурсов оказалась, как это ни парадоксально, сама организационная структура управления — консервативная и довольно замкнутая в своей запутанности бюрократическая корпорация, озабоченная прежде всего интересами самосохранения и властного влияния и работающая в основном сама на себя. Поэтому оптимизация управления использованием и охраной ресурсов предполагает в первую очередь оптимизацию управления людьми, которые образуют определенную организационную структуру и выполняют определенные функции, предусмотренные законодательными нормами.

Сегодня практически все дело управления природными ресурсами и их охраны пассивно подчинено неустойчивой политико- экономической ситуации и остается в загоне вторичных и необязательных решений. Именно это противоречит многочисленным декларациям и концепциям, а больше всего — концепции устойчивого развития, с которой сейчас все носятся, не понимая или делая виц, что не понимают ее мечтательной беспочвенности, утопичности. Другой аспект проблемы управления ресурсами заключается в том, что фактически на усиленной эксплуатации и экспорте ресурсов недр страны строится сейчас (по существу традиционно) значительная часть надежд на предотвращение экономического коллапса, на исправление и улучшение экономической ситуации. В этих условиях практически любое противоречие между интересами охраны ресурсов и интересами получения «быстрых денег» от их продажи решается и, по-видимому, еще долго будет решаться в пользу последней.

Некоторая свобода в выборе вариантов организации управления природопользованием, дезорганизация и ослабление влияния центра вместе с центробежными тенденциями привели к тому, что в субъектах Федерации появились разнообразные структурные органы, занимающиеся по существу одним и тем же и увеличивающие общую путаницу в деле управления использованием природных ресурсов и охраной природной среды.

Центральные органы управления. Лишь недавно Правительство РФ сделало как будто бы решительный шаг и издало почти одновременно два постановления: № 1260 от 24 октября 1996 г. «Вопросы Министерства природных ресурсов Российской Федерации» и № 1261 от 25 октября 1996 г. «Вопросы Государственного комитета Российской Федерации по охране окружающей среды».

Согласно постановлению № 1260, Министерство природных ресурсов (Минприродресурсы, МПР России) «является федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику в сфере изучения, воспроизводства и охраны всех видов природных ресурсов, применяемых в экономике страны, координирующим деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти и осуществляющим управление государственным фондом недр, а также использованием и охраной водного фонда». На МПР возлагается осуществление функций упраздненных Госкомитетов по геологии и использованию недр, по водному хозяйству, а также бывшего Минприроды — в части использования и охраны ресурсов. Хотя постановление пока ограничивает компетенцию МПР только управлением фондом недр и водным фондом, в перспективе, по логике вещей, функции министерства должны быть расширены также и на все виды биоресурсов: леса и другие растительные ресурсы, ресурсы животного мира, водные биоресурсы. Итак, главная функция МПР — управление всеми природными ресурсами, применяемыми в экономике страны, и их охрана.

Эта функция предполагает следующие основные задачи: координацию деятельности федеральных органов испол- ни-тельной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации в области природопользования и охраны природных ресурсов; ведение государственных кадастров и государственного учета природных ресурсов, их комплексную оценку гак части национального богатства страны; обеспечение соблюдения законов, стандартов и норм, касающихся эксплуатации и охраны ресурсов; нормативное и организационное регулирование использования ресурсов; совершенствование правовых механизмов в управлении ресурсами; проведение единой научно-технической политики в вопросах изучения и использования ресурсов, анализ и прогнозирование состояния ресурсной базы страны, разработку государственных перспективных программ рационального природопользования; совершенствование экономических механизмов управления ресурсами, контроль заказов и инвестиций на научные исследования, изыскания, разведку и введение в эксплуатацию новых ресурсных объектов; организацию и осуществление государственной экспертизы в области пользования природными ресурсами; соблюдение государственных интересов в области распределения ресурсов и международного сотрудничества по изучению и эксплуатации ресурсов.

Для осуществления своих полномочий МПР по согласованию с органами исполнительной власти субъектов РФ создает систему бассейновых и территориальных органов, предприятий и учреждений.

Согласно постановлению № 1261 на вновь созданный Государственный комитет РФ по охране окружающей среды (Госкомэкологии России), возлагается «осуществление государственной политики в сфере охраны окружающей среды, обеспечение экологической безопасности и сохранение биологического разнообразия, межотраслевая координация и функциональное регулирование в этой сфере деятельности, а также осуществление государственного экологического контроля, государственная экологическая экспертиза и управление государственными природными заповедниками и другими особо охраняемыми территориями, находящимися в ведении государства». В систему Госкомэкологии входят 88 республиканских и областных министерств и комитетов, 90 заповедников и более 100 инспекций по охране природы.

Таким образом, структура центральных органов управления ресурсами и охраны окружающей среды после восьми лет многочисленных преобразований приблизилась к намечавшемуся еще в 1988 г. отделению функций экологического контроля от функций использования природных ресурсов. Однако остается еще очень много вопросов относительно разделения функциональных обязанностей между двумя федеральными органами в Москве, между их представительствами на периферии и особенно в отношении разграничения полномочий по управлению ресурсами между Центром и субъектами Федерации. На многие из этих вопросов нет ответов и й проектах положений о Министерстве природных ресурсов и о Государственном комитете по охране окружающей среды.

Создание МПР, определение основных функций и задач министерства, принятие Положения о МПР — все это отвечает давно назревшей необходимости и оценивается как важный позитивный шаг исполнительной власти. .Можно полагать, что существуют предварительные наметки или подготавливаются (а возможно, уже и подготовлены) законодательные основания и планы расширения регламентирующей деятельности и круга компетенции МПР за счет включения в него также земельных (почвенных), лесных и других биологических ресурсов. Если же это не намечается, и в ближайшее время не появится усовершенствованная и прочная законодательная база охраны всех природных ресурсов, то будет трудно избавиться от подозрений, во-первых, в том, что МПР создается как «крыша» для государственного разбазаривания минеральных ресурсов страны; во-вторых, в том, что МПР выбрано как промежуточная платформа для создания будущих ведомсв, главной задачей которых станет экстенсивное использование природных ресурсов. Такое мы уже проходили.

К сожалению, оснований для таких подозрений достаточно. Ведь производство еще как-то поддерживается на плаву почти исключительно за счет экспорта продукции энергоемких сырьевых и базовых отраслей. Осенью 1996 г. экспортировалось 25% добываемого газа и круглого леса, 30% — пиломатериалов, 40% — нефти и аммиака, 50% — синтетического каучука, свыше 60% — проката черных металлов, 80% — минеральных удобрений и целлюлозы, 70 — 90% — цветных металлов. Из «изделий» мы смогли с ограниченным успехом экспортировать только оружие. Если бы весь этот сырьевой экспорт не сопровождался бы столь же масштабным воровским «экспортом» капитала (и за рубеж, и в СКВ, что по результату практически одно и то же), то экономика России уже приподнялась бы с колен. Ho мы так охотно соглашаемся на масштабное инвестирование ресурсно-сырьевых отраслей, будто спешим поскорее попасть в категорию недоразвитых стран со всем их букетом экономических и экологических проблем.

Под поверхностью приведенных цифр лежит фактический отказ, пусть вынужденный и временный, но все-таки отказ от политики ресурсосбережения. Эти же отрасли наносят мощный удар по окружающей среде. Удвоение выпуска в России экологически опасной продукции вызвано, прежде всею, его сокращением на Западе, где сильно ужесточены требования безопасности. Наша индустрия с готовностью взяла на себя эту миссию, даже не подсчитав масштабы ущерба, наносимого экономике, среде обитания, населению.

Утвержденная к настоящему моменту функциональная структура МПР и перечень задач министерства позволяют говорить о сохранении преимущественно эксплуатационной идеологии и прежней ценностной ориентации, по которой главные богатства России находятся в ее недрах. Однако правильная ресурсологическая оценка, связанная с глобальными прогностическими моделями и эколого-экономическим анализом современной ситуации в мире и в нашей стране, свидетельствует о другом: главным природным богатством России являются ассимиляционный и продукционный потенциалы ее биоты, в основном лесов, на значительной части территории, не затронутой хозяйственной деятельностью. Именно они обусловливают мощную средообразующую, средорегулирующую и средоочистительную функцию биома Северной и Северо- Восточной Азии, имеющую большое значение для всей планеты.

Должен ли главный природный ресурс России интересовать Министерство природных ресурсов России? Если сейчас по каким-то причинам еще нельзя включить в число задач МПР управление почвенными, лесными и другими биоресурсами, то фактическое отсутствие в числе фикций министерства контроля за состоянием территориальных природно-ресурсных комплексов и управления комплексным освоением природных ресурсов следует признать опасным недостатком.

Еще большую тревогу вызывают организация управления ресурсами в большинстве субъектов Федерации и роль МПР в формировании отношений между Центром и региональными органами. Здесь сохраняется прежнее дублирование и раздробление, не столько усилий и деятельности, сколько средств, ответственности и прав контроля над природными ресурсами. Речь вдет преимущественно об эксплуатации, а не об охране ресурсов. Регионы должны располагать значительной возможностью контролировать собственные природные ресурсы. От того, какую позицию займут в этом противостоянии МП P и его территориальные органы, зависит очень многое. Разграничение функций и собственности между федеральной и региональными властями — главное звено в управлении природными ресурсами России.

Что касается участия Госкомэкологии России в организации рационального природопользования и столкновении ведомственных и территориальных интересов, то несколько настораживает логика первого пункта постановления Правительства № 1261, определяющая главное назначение Госкомитета. В этой формулировке странным кажется, что безусловно главная функция вновь созданного Комитета — экологический контроль и экологическая экспертиза, как один из методов контроля, — приведены в конце перечня основных функций и оказались как бы не первостепенными, отодвинутыми на задний план. Между тем должно быть ясно, 4TQ хорошо организованный экологический контроль и надзор и есть гарант экологической безопасности и сохранения биологического разнообразия. По-видимому, редактировалось это постановление в недрах бывшего Министерства по охране окружающей среды и природных ресурсов, ще так до конца и не осознали, что вневедомственный экологический контроль и надзор — важнейшая функция государства. Особенно в наше время, когда страной правят различные группы и группировки, ресурсы напропалую разворовываются (причем не без участия государственных органов), а вместо исполнения закона об охране окружающей среды из центральных структур проистекают сплошные декларации, порождающие безответственность.

Функциональная структура центральных органов управления использованием и охраной природных ресурсов России нуждается в серьезном усовершенствовании.