<<
>>

Правовое и политическое положение «этнических» меньшинств

В Москве не существует компактно локализованных сообществ «этнических» меньшинств. Поэтому, чаще всего, представители дисперсных групп ассоциируются по «этническому» принципу в экстерриториальные общественные организации и (или) национально-культурные автономии (далее - НКА).
Последние функционируют на территории города в соответствии с прямым действием федеральных законов РФ «Об общественных объединениях» (в его юрисдикции находятся этнокультурные организации, не вошедшие по тем или иным причинам в состав НКА, а таких меньшинство) и «О на- ционально-культурной автономии» (таких большинство). Права меньшинств в области образования на родном языке регулируются Федеральными законами «О языках народов РСФСР» (ст. 9 -«Право на выбор языка воспитания и обучения») и «Об образовании» (ст. 6 - «Язык (языки) обучения»). Эти законы, а также Концепция государственной национальной политики Российской Федерации являются базовыми документами, определяющими «национальную» политику в Москве39. 14 апреля 1998 г. на заседании Правительства Москвы был поставлен вопрос о разработке собственной Концепции национальной политики, «базирующейся на Концепции государственной национальной политики Российской Федерации и учитывающей специфику... города как многонационального мегаполиса, как столицы и субъекта Федерации»40. Одновременно необходимым условием создания правовой базы национальной политики в городе была названа разработка закона Москвы об основах национальных отношений41. Политико-правовой смысл разработки такого законопроекта, по оценке курировавшего его в Правительстве Москвы Э. Комана, состоял в законодательном закреплении приверженности Москвы как субъекта федерации нормам и принципам международного права и российской Конституции. В противном случае нельзя гарантировать, что нынешний политический курс в сфере меж-этнических отношений сохранится после смены главы московского Правительства42.
Решение о разработке проекта закона было закреплено Постановлением Правительства Москвы от 12 мая 1998 года43. По заданию Комитета общественных и межрегиональных связей (далее - КОМС) я в соавторстве с Е. Филипповой провел экспертное исследование концептуальных подходов к законодательному регулированию «этнических» процессов (его результаты были опубликованы44 и представлены лидерам этнокультурных ассоциаций столицы на очередном заседании Московского межнационального совещания (далее - ММС). Исследование, получившее высокую оценку Правительства Москвы45, выявило широкий спектр представлений ученых и спе- циалистов-управленцев о характере и содержании предполагаемого законодательного акта, которые не удалось привести к сколько- нибудь согласованной позиции даже на заключительном, третьем этапе опроса. Этот факт, а также то обстоятельство, что мнения ряда экспертов в ходе проведения исследования изменились на противоположные, с одной стороны, свидетельствовали о сложности поставленной задачи, а с другой - изначально вызывали сомнение в целесообразности ее реализации. Тем не менее Правительство Москвы поручило рабочей группе под руководством начальника Отдела правовых проблем национальных и федеративных отношений Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ Б. Крылова подготовить соответствующий законопроект. Я был включен в состав группы в качестве эксперта КОМС. К сожалению, уже на начальном этапе работы над документом возникли принципиальные разногласия, касающиеся его концепции. Предложенный Б. Крыловым вариант законопроекта фактически являлся законом об «этнических» меньшинствах, а не об основах «этнической» политики, как это было сформулировано в техническом задании. Ошибочно трактуя дух и букву международных правовых актов, руководитель группы настаивал на предоставлении ряда льгот и преференций представителям этнодисперсных групп населения Москвы. Ввиду очевидной конфликтогенности такого подхода я счел необходимым выразить особое мнение относительно такого понимания задач «этнической» (национальной) политики.
Первая редакция законопроекта была направлена на отзыв нескольким группам экспертов, которые также высказали ряд критических замечаний. После этого законопроект подвергся длительной процедуре согласований и обсуждений (в том числе на заседаниях ММС и Московской городской думы), претерпел существенные принципиальные изменения, был одобрен Правительством Москвы и направлен в МГД (о рассмотрении этого законопроекта см. ниже). В свете последних требований о приведении законодательства субъектов федерации в соответствие с федеральным вопрос о разработке закона потерял свою актуальность. Закон «Об общественных объединениях»46 не имеет этнического контекста, поэтому мы не будем останавливаться на нем сколько- нибудь подробно. Отметим только, что ст. 3 данного Закона фиксировала право граждан «создавать на добровольной основе общественные объединения для защиты общих интересов и достижения общих целей». Было признано также, что «создание общественных объединений способствует реализации прав и законных интересов граждан». Принятый Государственной думой 14 апреля 1995 г., закон спровоцировал в Москве лавинообразный рост числа различных общественных организаций, ассоциированных по этнокультурному и этноконфессиональному признакам. В конце XX столетия в Москве было зарегистрировано более 150 таких общественных организаций: Общество азербайджанской культуры «Оджаг», Общество абхазской культуры «Нартаа», Общество «Аджария», Армянская община Москвы, Московская ассирийская ассоциация «Хаядта», Московское отделение Международного ассирийского конгресса, Общество балкарской культуры. Общество башкирской культуры «Башкортостан», Московское товарищество белорусской культуры им. Ф. Скорины, Объединение белорусов Москвы «Батьковщина», Общество болгарской культуры им. Паисия Хилендарского, Общество бурятской культуры «Уряал», Московское общество греков, Московское общество «Грузинское землячество», Общество «Грузины в России», Московский культурный центр «Дагестан», Московская ассоциация евреев - бывших узников гетто и нацистских лагерей, Московское еврейское культурнопросветительское общество, Еврейский центр искусств, Московский еврейский общинный дом, Еврейская культурная ассоциация, Российский научно-просветительский центр «Холокост», Союз евреев - инвалидов и ветеранов войны, общество казахской культуры «Казак Тили», Молодежное казахское общество «Мурагер», Фонд «Казахская диаспора», Культурно-просветительская ассоциация караимов, Лига караимов России, Коми национально-культурное общество «Парма», Содружество московских корейцев, Московская ассоциация корейцев, Курдская община Москвы, Общество латышской культуры, Московское общество литовской культуры. Союз литовских обществ России, Московское общество марийской культуры «Онар», Общество молдавской культуры «Молдова», Общество мордовской культуры «Масторава», Межгосударственный союз российских немцев, Международный союз немецкой культуры. Московское немецкое общество «Видергебурт», Московское немецкое объединение, Общественная Академия наук российских немцев, Межгосударственный совет немцев, Центр осетинской культуры «Алания», Московская осетинская община, Конгресс поляков России, Культурная ассоциация «Дом польский», Московское общество русской культуры «Отечество», Центр традиционной русской культуры «Преображенское», Московский татарский культурнопросветительский центр, Всероссийский татарский культурно-просве- тительский центр, Клуб татарско-башкирской интеллигенции «Интеллектуал», Московский молодежный татарский клуб «Мирас», Московский татарский общественный центр, Общество татарской культуры «Туган тель», Общество туркменской культуры, Удмуртское на- ционально-культурное общество «Герд», Объединение украинцев Москвы, Организация украинского национального движения, Товарищество украинской культуры «Славутич», Объединение украинцев России, Общество любителей украинской музыки, Цыганское культурно-просветительское общество, Общество черкесской культуры «Хаса», Общество чеченской культуры «Даймокх», Московское общество чувашской культуры, Общество эрзянской культуры, Общество эстонской культуры, Московская благотворительная община 47 «Якутский дом» и др. Правовое положение меньшинств в области осуществления прав граждан на свободу выбора форм реализации этнокультурной идентичности в Москве (так же, как и в стране в целом) определяется, прежде всего, Законом РФ «О национально-культурной автономии»48. Он был принят Государственной думой в мае 1996 г. Закон концептуально эклектичен и содержит целый ряд существенных 49 изъянов, заметно осложняющих правоприменительную практику . Во многом это обстоятельство обусловлено тем, что ст. 1 гл. 1 Закона трактует национально-культурную автономию не как принцип культурной самоорганизации граждан, относящих себя к той или иной «этнической» общности, а как социальный институт, как общественное объединение индивидов по этническому принципу. Более того, в ст. 5 гл. 2 законодатель утверждает сложную иерархическую систему НКА местного, регионального и федерального уровней. Вместе с тем принципиальные вопросы процедуры инсти- туциализации НКА в рассматриваемом нормативном акте прописаны с известной небрежностью. Должна ли НКА как социальный институт объединять все общественные организации представителей данного этноса, созданные по этническому принципу на данной территории? Сколько вообще НКА может быть учреждено (и, соответственно, легализовано) на данной территории? Как соотносятся права формальных руководителей НКА различных таксономических уровней9 Обязательны ли к исполнению решения, принимаемые руководящими органами федеральной НКА, для региональных и местных НКА? Законодатель оставил открытыми все эти вопросы. В Москве процесс становления НКА был трудным и драматичным. Сложные межличностные отношения лидеров национальнокультурных обществ, острая конкуренция между ними за право предстать в качестве выразителя интересов соответствующей этно- дисперсной группы привели к тому, что на местах стремились зарегистрироваться (в Законе ограничения не предусмотрены) все новые и новые НКА граждан одной «этнической» принадлежности. Город- ская администрация, столкнувшись с жесткой конкуренцией лидеров институциализированных автономий, оказались в затруднительном положении. Предусмотренное Законом бюджетное финансирование НКА также стало серьезным конфликтогенным фактором. Согласно ст. 16 гл. 5 Закона, «финансирование деятельности, связанной с реализацией прав национально-культурной автономии, осуществляется (в том числе. - прим. авт.) за счет средств... федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов». Для обеспечения нужд НКА «федеральные органы законодательной и исполнительной власти», в соответствии со ст. 19 гл. 5, «предусматривают в федеральном бюджете, а также в бюджетах субъектов РФ ассигнования для оказания поддержки национально-культурным автономиям ...предоставляют национально-культурным автономиям льготы по налогам, сборам и кредитам...» При этом законодатель не определяет принципов распределения бюджетных средств ни между различными НКА, ни между организациями, составляющими НКА. Подобный нормативный вакуум порождает острую борьбу между НКА, претендующими на право выражать интересы различных этнических общностей. Иными словами, вступление в силу рассматриваемого Закона усилило межэтническую конкуренцию и породило в столичном мегаполисе достаточно острые конфликтные ситуации. Возникшие трудности побудили Правительство Москвы совместно с Московским межнациональным совещанием разработать и принять в 1997 г. «Организационно-методические рекомендации по созданию и регистрации национально-культурных автономий в Мо- 50 скве» . В «Рекомендациях...» разъяснялось, что «в связи с двойным статусом Москвы как города и как субъекта Федерации, прямое действие Закона “О национально-культурной автономии” в Москве определяет создание местных и региональных НКА соответственно на уровне административных округов и на городском уровне...». Кроме того, московские власти, стремясь упорядочить процесс регистрации НКА, выражали пожелание, чтобы «при наличии нескольких НКА, представляющих интересы данной этнической общности в Москве... в создании региональной национально-культурной автономии принимало участие большинство местных НКА» (п. 1.2. гл. 1). Таким образом, московская администрация стремилась элиминировать конфликтогенные пункты федерального Закона и упростить процедуру организации НКА всех уровней. Рекомендации содержали также образцы стандартного пакета документов, необходимых для беспрепятственной регистрации создаваемых НКА в Управлении юстиции г. Москвы. Разрабатывая проект «Рекомендаций...», его авторы ставили перед собой задачу компенсировать известные правовые лакуны Закона «О НКА» параллельными нормами Закона «Об общественных объединениях». Как сформулировал это заместитель председателя КОМС Ю. Горячев, «за последние годы мы усвоили, что эти законы должны восприниматься в комплексе, “в увязке”. Именно такой подход нашел отражение в разработанном нами своде организационно-методических мероприятий по созданию НКА»51. Представляя этот документ членам ММС, начальник Отдела регистрации общественных и религиозных организаций Управления юстиции г. Москвы О. Юрьева подчеркнула, что, хотя «рекомендации не носят юридического характера»52, именно они будут определять процедуру оформления НКА в Москве. В настоящее время в Москве зарегистрированы следующие региональные НКА: армянская, ассирийская, еврейская, казахская, корейская, курдская, латышская, немецкая, татарская, сербская и польская. Значительно больше зарегистрировано местных НКА на территории столичных административных округов. В Центральном округе зарегистрированы: еврейская, корейская, татарская, казахская, армянская, латышская, ассирийская, сербская, польская, азербайджанская. В Южном округе: корейская, немецкая, еврейская, армянская, татарская. В Восточном округе: татарская, корейская, еврейская, армянская. В Западном: татарская, курдская, армянская. В Юго- Восточном: корейская, армянская, цыганская, татарская. В Юго- Западном: армянская, корейская, татарская. В Северо-Западном: еврейская, армянская, татарская. В Северо-Восточном: армянская, татарская. В Северном: армянская, татарская. В Зеленограде - армянская.
<< | >>
Источник: Филиппов В.Р.. Этничность и власть в столичном мегаполисе. - М.: Институт Африки РАН - 240 с.. 2009

Еще по теме Правовое и политическое положение «этнических» меньшинств:

  1. 4. Правовое положение дружины
  2. СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИЙ СТРОЙ И ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ КЛАССОВ
  3. § 2. Основные черты правового регулирования положения личности
  4. Глава 67. ПРАВО, ПОДЛЕЖАЩЕЕ ПРИМЕНЕНИЮ ПРИ ОПРЕДЕЛЕНИИ ПРАВОВОГО ПОЛОЖЕНИЯ ЛИЦ
  5. § 3. Правовое положение иностранцев-собственников по внутреннему праву государств
  6. § 4. Российское законодательство о правовом положении иностранцев-собственников. Национальный режим
  7. 1. В. И. ЛЕНИН О ПОЛИТИЧЕСКОМ ПОЛОЖЕНИИ СОВЕТСКОЙ РЕСПУБЛИКИ
  8. Глава 4.СОСТОЯНИЕ ОБЩЕСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ В ГОРОДАХ СЕВЕРО-ЗАПАДА И ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ В ЕЕ ОБЕСПЕЧЕНИИ
  9. ГЛАВА 3 ЭКОНОМИЧЕСКОЕ И ПОЛИТИЧЕСКОЕ ПОЛОЖЕНИЕ СТРАН ЦЕНТРАЛЬНОЙ И ЮГО-ВОСТОЧНОЙ ЕВРОПЫ
  10. § 3. Социально-политическое положение стран Центральной и Юго-Восточной Европы в 70-е - середине 80-х г.
  11. ГЛАВА VII ОСНОВЫ ПРАВОВОГО ПОЛОЖЕНИЯ ЛИЧНОСТИ в БУРЖУАЗНЫХ СТРАНАХ И СТРАНАХ, РАЗВИВАЮЩИХСЯ ПО КАПИТАЛИСТИЧЕСКОМУ ПУТИ
  12. Лео Головин ПОЛИТИЧЕСКОЕ, ЭКОНОМИЧЕСКОЕ И СОЦИАЛЬНОЕ ПОЛОЖЕНИЕ ФРАНЦИИ В КОНЦЕ XVI - НАЧАЛЕ XVII ВЕКА