Введение

Для целей настоящей работы особый интерес представляют возможные варианты оптимизации предоставления социальных услуг населению, в том числе путем поиска новых механизмов взаимодействия государственного и частного секторов в этой области.

В данном разделе дается определение понятия «альтернативное предоставление услуг» (АПУ), рассматриваются типовые мероприятия в рамках альтернативного предоставления услуг, обобщается опыт, накопленный Канадой и международным сообществом в области альтернативного предоставления услуг.

Опыт Канады и международного сообщества в области внедрения схем альтернативного предоставления услуг на национальном (федеральном), провинциальном (штатном) и муниципальном уровнях власти рассматривается в разрезе 6 возможных вариантов осуществления АПУ: создание специализированных управлений, передача части полномочий по предоставлению услуг другим уровням власти или частному сектору, покупка услуг в частном секторе, создание партнерств, франчайзинг/лицензирование и приватизация.

Кроме того, в данном разделе рассматриваются используемые в различных зарубежных странах методы оценки эффективности и результативности, а также дается краткий анализ некоторых из этих методов. Отдельный подраздел посвящен методам управления эффективностью на институциональном и индивидуальном уровнях.

Альтернативное предоставление услуг

Определение понятия «альтернативное предоставление услуг»

Понятие «альтернативное предоставление услуг» (далее - АПУ) трактуется по-разному. Термин этот специфически канадский, но получил широкое распространение как в странах ОЭСР, так и по всему миру. Р. Форд и Д. Зуссман определяют альтернативное предоставление услуг как «созидательный и динамичный процесс перестройки государственного сектора, ведущий к улучшению качества предоставления услуг клиентам благодаря разделению функций управления между частными лицами, общественными

46

группами и другими государственными учреждениями» .

Альтернативное предоставление услуг подразумевает поиск новых адекватных форм и структур, включающих партнерства с другими уровнями государственного сектора и негосударственным сектором. Цель этого поиска состоит в улучшении качества реализации государственных программ и в оптимизации предоставления услуг населению. Его возможными результатами могут стать: менее дорогостоящее и более адекватное предоставление услуг гражданам; изменения в организационной культуре и практике управления, способствующие повышению эффективности организаций; наделение руководителей организаций государственного сектора большими полномочиями, что физически приближает уровень принятия решений к месту предоставления услуг - к соответствующим населенным пунктам и гражданам.

Совет управляющих Казначейства Канады определяет альтернативное предоставление услуг как организационный и структурный аспекты улучшения качества деятельности правительства в реализации его программ и предоставлении услуг гражданам.

Альтернативное предоставление услуг предполагает сочетание следующих двух элементов: Ford Robin, Zussman David. Alternative Service Delivery: Transcending Boundaries. Toronto: KPMG and IPAC, 1997. P. 6.

создание адекватных организационных механизмов в рамках различных правительственных департаментов, а также за их рамками или вообще за пределами государственного сектора для повышения общей организационной эффективности; усиление связи между организациями всего государственного сектора, между различными его уровнями, путем создания партнерств с целью устранения излишних препон в сфере предоставления услуг и ее приближения к гражданам.

Альтернативное предоставление услуг неодномерно. Оно может включать приватизацию, а также реорганизацию или перестройку системы управления. Речь идет не только о сокращении дефицита и децентрализации управления. Принцип АПУ подразумевает пересмотр роли и функций правительственных организаций. Успех АПУ во многом зависит от наличия прочной основы в виде четкой государственной политики и традиций адекватного и разумного государственного управления, а также от того, насколько сфера публичных услуг ориентирована на нужды граждан.

Как в самой Канаде, так и в ряде других стран (в первую очередь в Соединенном Королевстве, Австралии, Новой Зеландии и Соединенных Штатах) накоплен большой опыт по реализации различных схем альтернативного предоставления услуг на национальном (федеральном), провинциальном (штатном) и муниципальном (региональном и местном) уровнях управления. В целях данного анализа более полезным будет не рассмотрение различий между схемами АПУ в различных странах, которые во многом обусловлены особенностями национальной политики и культуры управления, а сравнение 6 базовых схем АПУ, к которым относятся: создание специализированных управлений, передача части полномочий по предоставлению услуг другим уровням власти или частному сектору, покупка услуг в частном секторе, создание партнерств, франчайзинг/ лицензирование и приватизация.

Организационные рамки АПУ

В 1990-е гг. появилось множество новых механизмов предоставления услуг, некоторые из них функционируют на стыке государственного и частного секторов. Когда речь заходит о создании

новых структурных схем, изобретательности правительств нет предела. Эти схемы можно разделить на 4 группы: непосредственное предоставление услуг подразделениями правительства (министерствами, департаментами и пр.); создание правительством специализированных агентств (учреждений) для предоставления услуг; создание правительством партнерств с другими уровнями правительства или частными организациями для предоставления услуг; делегирование права предоставления услуг частным организациям (некоммерческие, коммерческие).

На рис.

На рис. 8 альтернативное предоставление услуг сгруппировано по трем векторам. Горизонтальный вектор отображает связи между государственным и частным секторами - иллюстрируются процессы заключения контрактов, формирования партнерств и приватизации в сфере предоставления общественных услуг. Вертикальный вектор отражает интенсивность правительственного контроля и показывает, что новые подходы к предоставлению услуг не всегда требуют полного контроля со стороны правительства за всеми аспектами предоставления публичных услуг. Некоторые аспекты могут контролироваться третьей стороной, например, в лице общественной некоммерческой организации, действующей вне рамок правительства и от него независимой. Третий вектор - по диагонали - демонстрирует уровень коммерциализации предоставляемой услуги, он отображает степень ориентированности организации на получение прибыли от оказания услуги. В последнее время во многих странах значительное число услуг, ранее бесплатно предоставлявшихся правительством, стало оплачиваться с помощью сборов с потребителей (например, специализированные сводки погоды, сборы за услуги терминалов аэропортов, отдельные медицинские обследования и т.д.).

В провинции Онтарио варианты альтернативного предоставления услуг классифицируются следующим образом.

Непосредственное предоставление услуг: правительство предоставляет услуги непосредственно, через свои министерства, путем планирования соответствующих операций, ориентируясь на результативность, возмещение издержек, получение наилучшего соотношения цена/качество.

Создание правительственных агентств: правительство делегирует функции по предоставлению услуг агентству, работающему достаточно изолированно от правительства, но под его контролем.

Передача полномочий: правительство снимает с себя ответственность за предоставление услуг и возлагает ее на: а) более низкие уровни правительственной власти, б) коммерческие и некоммерческие организации, получающие трансферты на предоставление услуг населению.

Покупка услуг: правительство заключает контракт с частной фирмой на производство услуг, но сохраняет ответственность за предоставление услуг.

Создание партнерств: правительство заключает официальное соглашение о предоставлении услуг в партнерстве с другими сторонами; согласно такому соглашению каждая сторона вкладывает в дело свои средства и ресурсы, разделяет риски и получает выгоду.

Франчайзинг/лицензирование: франчайзинг означает предоставление частной фирме исключительного или неисключительного права продавать товар или услугу в соответствии с оговоренными правилами или условиями. В случае лицензирования правительство выдает частной фирме лицензию на продажу товара или услуги, которую фирмы, не получившие лицензию, продавать не имеют права.

Приватизация: государство продает свои активы (или свой контрольный пакет акций) в организации, предоставляющей услуги, частной компании, но может при этом защитить общественные интересы законодательным путем.

Вышеперечисленные варианты схем альтернативного предоставления услуг могут быть напрямую соотнесены с диаграммой на рис. 8 и распределены по трем ее векторам. Например, «передача полномочий» попадет в верхний левый квадрант и будет ассоциироваться с передачей ответственности за предоставление какой- либо услуги, в целом имеющей низкий уровень коммерциализации, от одного правительства к другому или от правительства к некоммерческой организации. «Покупка услуги» попадет в нижний правый квадрант и будет ассоциироваться с заключением правительственного контракта с независимой организацией частного сектора на предоставление какой-либо услуги с относительно высоким уровнем коммерциализации.

Данная схема особенно полезна при стратегическом позиционировании различных вариантов альтернативного предоставления услуг. Но в дальнейшем потребуется более детальный анализ характерных особенностей каждой конкретной услуги и институциональных факторов для ответа на вопрос, можно ли предоставлять данную конкретную услугу более эффективно с помощью какого- либо варианта альтернативного предоставления услуг, и если да,

то когда и каким образом. Без анализа специфики каждой конкретной услуги применять АПУ весьма рискованно.

Необходимо разработать пороговый тест, призванный определить, какой конкретно вариант АПУ и при каких конкретных обстоятельствах может оказаться лучшим. Чтобы определить критерии и риски, на которые следует обратить внимание, надлежит оценить последствия каждой из альтернатив, принять во внимание политические императивы и политические переменные, а также быть готовыми к управленческим проблемам, которые могут возникнуть по каждому варианту предоставления услуг.

Для проведения теста предлагаются 6 вопросов. Они основаны на схеме анализа программ, разработанной правительством Канады. Каждый в отдельности или все в совокупности эти вопросы облегчат стратегическую оценку конкретных вариантов и помогут интегрировать АПУ в правительственные бизнес-планы.

Вопросы для тестирования по вариантам организационной структуры АПУ Стратегия АПУ              Вопрос

Тест на определение заинтересованности государства

Тест на выяснение роли правительства

Тест на выяснение юрисдикции

Тест на определение оправданности внешнего партнерства

Тест на определение принципов повышения эффективности

Тест на определение осуществимости

Продолжает ли программа или услуга соответствовать интересам общества?

Играет ли правительство сколько-нибудь заметную роль в осуществлении данной программы или в предоставлении данной услуги?

Возложена ли ответственность за осуществление данной программы или услуги на надлежащий орган государственной власти?

Может ли и должна ли данная программа либо услуга осуществляться полностью или частично частным сектором или общественными организациями?

Если данная программа или услуга будет предоставляться на традиционной основе, как можно повысить ее эффективность и результативность?

Является ли данная программа или услуга осуществимой с учетом существующих бюджетных возможностей?

Эти вопросы служат для сужения диапазона приемлемых вари-

(рис. 9).

W 47

антов и для построения «дерева решений»

Рис. 9. Схема альтернативного предоставления услуг Метод точечного анализа

Существует много способов, которые использовали правительства различных стран при создании тех или иных схем АПУ. Одни правительства, например правительство Соединенного Королевства, избрали широкомасштабный подход, создав новые органи-

См.: The World Bank Group. Administrative and Civil Service Reform: Alternative Service Delivery Mechanisms.

http://www1 .worldbank.org/publicsector/civilservice/alternative.htm.

зации (исполнительные агентства) и внедрив новые схемы в практику всего государственного сектора. Другие правительства, например правительство Канады, предпочли более узконаправленный подход и создали значительно меньшее количество схем АПУ, которые были детальнейшим образом проработаны. Но какой бы метод ни принимался на вооружение - широкомасштабный или узконаправленный - одним из важнейших условий для достижения успеха всегда оставалось применение детального и досконального точечного анализа конкретных услуг, предполагавшихся к включению в сферу АПУ. Накопленный опыт говорит о том, что данный анализ должен проводиться в соответствии с требованиями, установленными департаментом или агентством, предполагающим реализовать новую схему АПУ (или несущим за нее ответственность). Центральное правительство, отвечающее за качество руководства во всех правительственных структурах (например, министерство финансов или специальный комитет министров), должно эту схему утвердить. Любая новая схема АПУ должна быть одобрена министрами, возглавляющими все ключевые министерства, а не только министром, отвечающим за предоставление населению конкретной услуги.

Предназначение точечного анализа состоит в облегчении процесса принятия решений, в реализации соответствующего проекта, в проведении периодических проверок и внесении необходимых корректив. Точечный анализ должен соответствовать конкретным обстоятельствам и требованиям со стороны правительства. Международный опыт заставляет предположить, что он должен включать следующие компоненты: тест на определение заинтересованности общества; планы АПУ; роли и обязанности; бизнес-

48

досье и схему ответственности.

Тест на определение заинтересованности общества (см. Приложение 1) должен состоять из вопросов, выявляющих интересы потребителей, и включать следующие элементы: базовый анализ степени удовлетворенности потребителя и гражданина качеством предоставляемой ему услуги и приоритетных задач по улучшению качества предоставления услуги, а См.: Treasury Board of Canada Secretariat. Policy on Alternative Service Delivery. http://www.tbs-sct.gc.ca/pubs_pol/opepubls_B4asd-dmps1_e.asp.

также существующих уровней эффективности; проводить его следует по каждому вопросу теста на определение заинтересованности общества в данном проекте; требования, которые желательно принять к исполнению, с учетом результатов опроса на определение заинтересованности общества в данном проекте; схема измерений и отчетности для оценки результатов проекта и обеспечения его прозрачности; механизмы и полномочия внесения корректив в проект после принятия его к исполнению для лиц, инициировавших проект, для глав департаментов и ключевых министров; план проверок и оценок результатов проекта на весь период его реализации.

Охват и глубина данного анализа должны соответствовать масштабу проекта и учитывать возможности его изменения.

Планы АПУ, ежегодные запланированные расходы на которые превышают определенную сумму (канадское федеральное правительство установило эту сумму в размере 20 млн долл.), должны составляться по крайней мере на три финансовых года вперед. Эти планы должны включать стратегии подхода к инициативам, которые могут: нарушать процесс непрерывности предоставления услуг гражданам; вносить значительные изменения в существующее отраслевое и территориальное распределение благ; включать вопросы финансового управления или управления трудовыми ресурсами, которые должны решаться под руководством центральных министерств; сказываться на правах граждан; препятствовать в значительной мере реализации соответствующим департаментом своих функций; тем или иным образом влиять на приоритет официальных языков.

План АПУ должен содержать обоснование инициатив, реализация которых может привести к возникновению перечисленных выше проблем. Планы АПУ следует направлять на утверждение центрального кабинета министров.

Роли и обязанности. Департаменты должны отвечать за оценку необходимости повышения организационной эффективности при проведении в жизнь новых программ и при предоставлении новых видов услуг. Они также должны со всей ответственностью гарантировать, что инициативы по линии АПУ соответствуют интересам общества, при этом необходимое внимание уделяется вопросам тестирования по определению заинтересованности общества (Приложение 1).

В процессе принятия решений и оформления важнейших инициатив по линии АПУ должны активно участвовать все члены центрального правительства, а также профессионалы из числа их секретариата, поскольку такие инициативы серьезным образом сказываются на деятельности других департаментов, других правительств и других секторов, и они могут оказывать значительное влияние на весь институт государственной службы. Использование данного метода также гарантирует, что некоторые инициативы по линии АПУ можно будет осуществлять в виде экспериментов, должным образом спланированных и получивших достаточную поддержку и освещение в отчетах.

Бизнес-досье по каждой предлагаемой инициативе по линии АПУ должно составляться ответственным за нее департаментом. Вопросы, рассматривающиеся в бизнес-досье, следует формулировать в соответствии с вопросами теста по определению заинтересованности общества.

Бизнес-досье должны фокусироваться на ожидаемых выгодах, затратах (или экономии средств), а также на рисках.

Бизнес-досье должно представлять четкое и недвусмысленное обоснование решения об изменении метода реализации программы (предоставления услуг).

Бизнес-досье, относящееся к инициативе с ограниченным сроком действия, должно охватывать весь цикл ее реализации.

В бизнес-досье должен анализироваться не только какой-либо один вариант предоставления услуги, но и возможные альтернативы, что должно включать анализ потенциально осуществимых организационных мер, которые можно было бы реализовать в рамках существующих организационных структур, находящихся в распоряжении департамента, выступающего с данной инициативой.

Новые программы следует рассматривать с точки зрения их целей, ожидаемых выгод и расходов, связанных с их реализацией в рамках существующей организационной структуры. Это должно происходить параллельно с рассмотрением целесообразности создания новой организации.

Бизнес-досье должно определять и оценивать риски, связанные с предложениями относительно способов реализации новой программы, и формулировать стратегию управления рисками таким образом, чтобы обеспечить реализацию целей АПУ.

В бизнес-досье должен присутствовать четкий анализ информации о некоммерческом, историческом и перспективном значении программы, увеличивающий выгоды от реализации данной инициативы. Должно быть четко выяснено соотношение между затратами, ресурсами, «отдачей» и результатами.

Финансовая оценка и калькуляция издержек должны осуществляться квалифицированными экспертами. Если курирующий инициативу департамент не обладает опытом в проведении анализа затрат, данные операции должны быть проведены независимой бухгалтерской компанией или финансовыми консультантами.

Ликвидация (например, ликвидация партнерств) должна рассматриваться с точки зрения платы за прекращение контракта, последствий для общей обстановки, распределения ресурсов, различных вопросов, связанных с людскими ресурсами, и состояния конкуренции на рынке с учетом возможности заключения нового тендера.

Риски. Инициативы по линии АПУ меняют профиль риска правительственных программ и услуг, предоставляемых в их рамках - как для самого правительства, так и для его партнеров. Изменения в характере реализации программ и в плане предоставления услуг гражданам могут привести к общему улучшению качества программ или предоставляемых услуг. Например, партнер может оказаться в состоянии лучше управлять некоторыми аспектами рисков благодаря уровню своих знаний, опыту и стимулам, которые он применяет в работе. Стороны, выступающие с инициативой по линии АПУ, должны определить и оценить риски, на которые идут правительство и его партнеры, а также разработать стратегии управления этими рисками. Они также должны не только включить

оценку рисков и стратегию их управления в бизнес-досье, но и совместно с партнером осуществляющим непосредственную реализацию проекта, участвовать в постоянном мониторинге, оценке и управлении рисками по линии АПУ на протяжении всего периода реализации проекта.

Когда речь идет об управлении рисками, связанными с инициативами по линии АПУ, особое внимание должно уделяться связям между правительством и его внешними партнерами. Все заинтересованные стороны должны осознавать, что приняли на себя необходимые риски, и достаточно уверенно ориентироваться в различных аспектах реализации программы предоставления услуг. К ним, в частности, относятся: деловая, социальная и прочая среда, в которой действует каждая из организаций; структуры управления и меры ответственности; ожидаемые результаты, мероприятия и отчетность; способность партнеров выполнять свои обязательства; жалобы и механизмы исправления ошибок; провал проекта, чрезвычайные обстоятельства и ликвидация партнерства.

Управление рисками обычно опирается на систему индикаторов и механизмов контроля, с помощью которых осуществляется периодическая оценка эффективности проводимых мероприятий с целью избежать нежелательных результатов, а также заранее получить предупреждение о возможности возникновения ситуации, которая потребует внесения корректировок.

Факторы, увеличивающие риск, должны определяться, оцениваться и отражаться в точечном анализе, чтобы лица, принимающие решения, смогли полностью осознавать как сами риски, так и профили риска.

Кроме того, должны составляться стратегии управления рисками, направленные на их минимизацию и гарантирующие, что установленные цели и прогнозируемые выгоды получат максимальные шансы на реализацию.

Более детальная информация о компонентах бизнес-досье, особенно тех, которые связаны с проблемой людских ресурсов, содержится в Приложении 3.

Система ответственности создает основу для повышения качества как результатов реализации соответствующей программы, так и отчетности правительства перед гражданами. Ответственность - это взятые обязательства по достижению поставленных целей и готовность нести за это ответственность.

Один из наиболее распространенных методов достижения необходимых результатов состоит в разработке структуры отчетности. В случае с АПУ фактор отчетности очень важен, но и трудно реализуем. В Канаде такие структуры разрабатываются в сотрудничестве с партнерами для разных типов коллективно осуществляемых схем. К ним относятся: междепартаментские; межправительственные - внутри страны; межправительственные - международные; с частным сектором; с некоммерческим сектором; комбинация вышеперечисленных элементов.

Метод разработки системы ответственности включает три основных этапа: идентификация основных результатов, т.е. определение того, какие результаты будут непосредственно «донесены» до граждан; установление метода определения эффективности; установление метода ответственности перед населением. Стороны, выступающие с предложением инициативы в рамках

АПУ, должны разработать такую систему ответственности, которая будет обеспечивать выполнение принципа отчетности при использовании государственных средств и гарантировать отчетность перед парламентом. Все стороны, участвующие в данной инициативе, должны использовать один и тот же метод определения эффективности, обмениваться друг с другом информацией об эффективности проекта посредством отчетов, делая таким образом эту информацию открытой. Ответственность по реализации АПУ может быть индивидуальной, а может и пересекаться, как, например, в случае схем альтернативного предоставления услуг, осуществ-

w              w4Q

ляемых третьей стороной . Подготовленный бывшим генеральным аудитором Канады детальный обзор проблем ответственности, возникающих при реализации схем альтернативного пре-

Информация об эффективности должна убедительно подтверждать успех реализации программы. Поэтому стратегия измерения эффективности должна определять наиболее оптимальные способы измерения различных аспектов соответствующей инициативы: характер услуги, достигнутый прогресс и плановые результаты. Структура отчетности, позволяющая адаптировать информацию в соответствии со специфическими требованиями той или иной организации, является в этом отношении наиболее эффективной.

Система оценки, разработанная для соответствующей инициативы по линии АПУ, должна отражать основные обязательства по достижению определенных результатов, принятые по итогам точечного анализа.

Утвержденные схемы отчетности о достигнутых результатах и других аспектах исполнения проекта должны подходить для информирования как министров и парламентариев, так и простых граждан. Схемы отчетности должны быть построены таким образом, чтобы служить гарантией того, что за свои деньги граждане получат услуги соответствующего качества и что будет соблюдена ответственность за расходование государственных средств. Пример структуры отчетности для применения в схемах по линии АПУ приведен в Приложении 4.

Схемы альтернативного предоставления услуг: опыт, накопленный Канадой и международным сообществом

Опыт, накопленный Канадой и международным сообществом в области схем альтернативного предоставления услуг на национальном (федеральном), провинциальном (штатном) и муниципальном (региональном и местном) уровнях власти, может быть оценен на основании 6 возможных вариантов осуществления АПУ (создание специализированных управлений, передача части полномочий по предоставлению услуг другим уровням власти или частному сектору, покупка услуг в частном секторе, создание партнерств, франчайзинг/лицензирование и приватизация). Эти вари-

доставления услуг в этой стране, можно найти в: Desautels Denis. Accountability for Alternative Service Delivery Arrangements in the Federal Government: Some Consequences of Sharing the Business of Government. http://www.ipaciapc.ca/english/research/ PAGE023.PDF.

анты представляют особый интерес в странах, где особенности политики, характерные черты политической культуры правительства и иные специфические обстоятельства являются весомыми факторами, определяющими степень успешности внедрения таких схем.

Создание специализированных управлений

В Соединенном Королевстве Великобритания для предоставления непосредственных услуг населению и вспомогательных услуг - другим подразделениям правительства широко используется стратегия создания исполнительных агентств. Эти исполнительные агентства действуют в значительной степени автономно от своих головных департаментов в правительстве и несут обязательства по достижению определенных финансовых и рабочих целей, установленных департаментами.

Начиная с 1988 г. исполнительные агентства играют важнейшую роль в предоставлении публичных услуг населению. Сегодня функционирует 131 исполнительное агентство, где заняты 3/4 людских ресурсов государственной службы; они предоставляют населению самый широкий спектр публичных услуг. В последнем обзоре деятельности исполнительных агентств, опубликованном Главным ревизором и аудитором (Comptroller and Auditor General), дается оценка роли задач по повышению качества предоставления услуг по 30 исполнительным агентствам и приводятся результаты 3 более углубленных исследований по 3 агентствам - Управлению по делам ветеранов (Veterans Agency), Службе криминологических исследований (Forensic Science Service) и Управлению пищевых стандартов (Food Standards Agency)[44]. Основные выводы сводятся к следующему: при формулировании своих целей агентства чаще всего обращаются к историческому опыту и оценке того, что будет наиболее реалистичным и достижимым показателем улучшения их деятельности. Чтобы достичь соответствия своих целей потребностям клиентов, управления используют целый ряд методов. При переговорах с курирующими их министерствами от

носительно уровня услуг, который необходимо обеспечить, требуемых для этого ресурсов, а также плановых показателей, исходя из которых будет определяться эффективность исполнения проекта, управления широко пользуются обратной связью с потребителями; по итогам 2001-2002 гг. управления смогли продемонстрировать выполнение почти 3/4 плановых показателей; многие управления в процессе оценки качества предоставления услуг пользовались официально установленными стандартами (такими, как «чартерная норма» - Charter Mark[45]). Для оценки качества самих услуг все управления применяли несколько методов, чаще всего в этих целях использовались претензии со стороны клиентов; несмотря на то, что все управления ввели у себя системы для определения и мониторинга затрат, эти затраты не увязаны с ключевыми результатами, а потому измерение и мониторинг эффективности чаще всего управления не ведут.

В конце 1990-х гг. в Канаде были созданы в законодательном порядке три управления по предоставлению услуг - Канадское таможенное управление (Canada Customs and Revenue Agency (CCRA)), Канадское управление по контролю за качеством продуктов питания (Canadian Food Inspection Agency (CFIA))[46] и Управление национальными парками Канады (Parks Canada). Эти управления характеризуются возрастающей гибкостью в вопросах использования финансовых, административных и людских ресурсов. Например, Канадское таможенное управление обладает значительной финансовой гибкостью в вопросах сбора и эффективного расходования средств, оно является самостоятельной структурой, само может определять режим своей деятельности, на него не распространяется межведомственная политика Управления казначейства в кадровой и административной политике. Кроме того, федеральным правительством были учреждены специальные исполнительные агентства (СОА) (Special Operating Agencies (SOAs)), которые не являются самостоятельными органами, а функциони

руют в рамках соответствующих департаментов (например, Паспортное бюро в рамках Департамента международных отношений и международной торговли)[47]. Иногда под влиянием изменяющихся требований со стороны соответствующей сферы бизнеса различные организационные модели определенным образом эволюционируют. Например, Канадская комиссия по туризму (Canadian Tourism Commission), созданная в качестве специального исполнительного агентства в 1995 г., была превращена в государственную корпорацию в 2001 г., что предоставило ей большую политическую и административную самостоятельность по отношению к федеральному правительству. Теперь комиссия руководствуется в своей деятельности ситуацией, сложившейся в отрасли и на рынке, а целью ее деятельности является сохранение интенсивности и доходности туристической отрасли в Канаде. У комиссии имеется очень влиятельный и активный совет директоров, который определяет стратегические направления ее деятельности, утверждает корпоративные и стратегические планы, а также распределяет ресурсы. Согласно закону, 17 из 26 мест в совете директоров зарезервированы за ча-

54

стным сектором[48].

Считается абсолютно нормальным, когда первоначально отсутствует четкое понимание того, какой метод предоставления услуг окажется наиболее эффективным и малозатратным - особое управление или какая-то другая схема альтернативного предоставления услуг (например, государственно-частное партнерство или контракт с частной фирмой). Решение этого вопроса обычно требует объективного анализа всех возможных аспектов и последствий. Например, в настоящее время город Торонто проводит ревизию своих Служб городского озеленения (в ведении которых находятся питомники с 3 млн деревьев; службы несут ответственность за посадку и вырубку деревьев, а также за уход за ними в городских парках и общественных скверах) с целью выяснения, соответствующие услуги должны обеспечиваться с помощью отдельного городского оперативного управления и предоставляться го

роду по каналам муниципально-частного партнерства или же осу-

55

ществляться на подрядной основе, по каналам частного сектора[49].

Правительства разных стран отдали предпочтение концепции специализированных управлений. Каждое из них имело для этого свои причины. Одни правительства учреждали управления с тем, чтобы дать их руководителям значительные реальные полномочия, другие - чтобы акцентировать аспект предоставления услуг в их деятельности, а третьи - чтобы снять таким образом финансовые, кадровые и прочие административные ограничения. Но какими бы ни были мотивы, всегда чувствовалась уверенность, что модель централизованного министерского управления больше не отвечает организационным потребностям в сфере управления.

Аллен Шик в своей книге, бросившей вызов традиционным представлениям о роли управлений, отмечает:

«Каждое демократическое правительство должно как обеспечивать связь между своими политическими и административными органами, так и держать их друг от друга на известном расстоянии. Обеспечение связи необходимо для того, чтобы менеджеры и другие поставщики услуг действовали в рамках политики и правил, установленных политическими лидерами. Но правительство также должно дистанцировать административную сферу от непосредственного участия в текущей политике, чтобы менеджеры могли действовать независимо, эффективно и справедливо, без оглядки на политические соображения. Ни одна демократия не может мириться с такими критериями поведения, согласно которым менеджеры могут игнорировать политические решения законно избранных лидеров, и ни одна демократия не может позволить политикам вмешиваться в административные вопросы, игнорируя при этом права заинтересованных сторон. Первый критерий оправдывает создание оперативных единиц внутри министерств и департаментов; второй критерий делает обязательной оперативную самостоятельность административных единиц. Чтобы достигнуть правильного соотношения между координацией и субординацией, с одной стороны, и самостоятельностью и гибкостью - с другой, необхо

димо одновременно наделить как политиков, так и управляющих достаточными полномочиями и ограничить свободу их действий»[50].

Достижение этого равновесия и поддержание его на адекватном уровне оказалось трудной задачей для правительств, которые пошли по пути создания управлений. Правительства предоставили им самостоятельность, не прояснив их роли и обязанности и не создав соответствующего механизма отчетности. Во многих странах сама концепция управлений была изначально плохо продумана, и маловероятно, что эти упущения будут скорректированы и в дальнейшем, поскольку управления обрели самостоятельность, не заплатив за это усилением ответственности. Очень немногие страны последовали примеру Великобритании, где каждый последующий шаг, все возможные его последствия тщательнейшим образом анализируются, прежде чем выносится окончательное решение, что и как делать дальше. В процессе «следующих шагов» управления проходят весь свой жизненный цикл, обычно состоящий из 8 этапов (см. Приложение 2).

Опыт Соединенного Королевства заставляет предположить, что создание мощных, эффективных и самостоятельных управлений, обеспечивающих предоставление услуг населению, - это лишь часть задачи. Другая ее часть - создание для имеющихся министерств и департаментов стимулов и возможностей для эффективного руководства подчиненными им управлениями, а также для контроля за их деятельностью. В рамках модели, центром которой являются управления, нередко слишком много внимания уделяется оперативной самостоятельности провайдеров услуг и слишком мало внимания - деятельности контролирующей стороны, т.е. министерств и департаментов. Чтобы следовать политической линии, определяемой министерствами, и выполнять задачи, ими поставленные, управлениям недостаточно быть самостоятельными. Соответствующие министерства должны иметь и возможности, и стимулы, чтобы направлять деятельность управлений и вести ее активный мониторинг.

Хотя при правительстве Блэра от управлений, действующих по принципу «следующих шагов», полностью не отказались, подход все же был изменен. Эта переориентация, проходящая в рамках

«Программы модернизации», характеризуется тем, что управления, обеспечивающие предоставление услуг населению, ставятся в явное подчинение министерствам, и последние несут ответственность за деятельность подчиненных им управлений. Принцип этот сформулирован в манифесте «Наладим сквозные связи» («Wiring It Up»), посвященном интегрированному предоставлению услуг и опубликованном Канцелярией правительства в 2000 г. под многозначительным подзаголовком «Как Уайт-Холл осуществляет управление межведомственными программами и межведомственным предоставлением услуг» («Whitehall’s Management of CrossCutting Policies and Services»). Если программа «Следующие шаги» строилась на модели, центром которой является управление, и делила государственную службу на отдельные административные единицы, программа «Наладим сквозные связи» предполагает, что государственные служащие должны быть в состоянии осуществлять свою деятельность, минуя организационные границы.

Аналогичные перемены произошли и в Новой Зеландии, где большинство ресурсов и ключевых услуг, например, в области здравоохранения и образования, обеспечиваются «организациями короны» (Crown Entities) - внеминистерскими органами, на которые возложены весьма широкие обязанности функционального характера. В стране насчитывается около 70 таких организаций и 2,6 тыс. школьных советов. Несмотря на наличие советов, обеспечивающих проведение соответствующей политики, а также рамок ответственности, заложенных в структуру «организаций короны», исследования, проведенные Казначейством и Комиссией государственных служб, выявили целый ряд серьезных недостатков, существующих в системе связей между правительством и «организациями короны». Согласно Шику, к этим недостаткам, в частности, относятся недостаточный контроль со стороны министерств; невнимание к «организациям короны» со стороны министров, которым те подчинены; игнорирование «организациями короны» политики правительства; неадекватные и недостаточно проработанные требования, связанные с ответственностью; неадекватные схемы, утвержденные правительством, а также нечеткость юридического

w 57

статуса некоторых заведений .

Передача части полномочий по предоставлению услуг другим

уровням власти или частному сектору

Передача части полномочий часто практикуется в Канаде в качестве средства передачи ответственности за предоставление той или иной услуги от одного уровня власти к другому. Например, федеральное правительство передало провинциальным и территориальным правительствам ответственность за осуществление программ переподготовки безработных, повышающих их шансы на получение работы. Провинция Онтарио передала ответственность за оказание услуг в области оценки муниципального имущества, ранее лежавшую на провинциальном правительстве, муниципальной Корпорации по оценке имущества.

В обоих этих случаях в рамках передачи части полномочий от одного уровня власти другому передавались значительные финансовые средства и трудовые ресурсы. Главным преимуществом передачи части полномочий в отношении обучения на рынке труда являлось повышение гибкости программ обучения: провинциальные и территориальные правительства теперь могут адаптировать их к специфическим потребностям местного рынка труда и обеспечить более полную координацию этих программ. В случае с оценкой муниципального имущества передача части полномочий позволила осуществлять соответствующие услуги на уровне, более чувствительном к местным нуждам, избегая при этом фрагментарного подхода, что очень важно с учетом факта существования сотен муниципалитетов. Одновременно благодаря созданию муниципальной корпорации достигалась определенная экономия средств при проведении оценки имущества.

В Канаде также проводилась передача части полномочий от правительства к некоммерческим отраслевым корпорациям, действующим на принципах самофинансирования. Например, правительство провинции Онтарио передало: посредничество в автомобильном бизнесе - в ведение Совета по вопросам технологической безопасности автотранспорта провинции Онтарио (Ontario Motor Vehicle Safety Industry Council); агентские услуги в сфере недвижимости - в ведение Совета по вопросам недвижимого имущества провинции Онтарио (Real Estate Council of Ontario);

проверку техники безопасности электросистем - в ведение Совета по вопросам безопасности электросистем (Electrical Safety Authority); программы обеспечения техники безопасности в топливной сфере, а также безопасности лифтов, игровых устройств, бойлеров и приборов высокого давления - в ведение Совета по вопросам технических стандартов и технике безопасности (Technical Standards and Safety Authority).

В 1995 г. в Канаде была создана новая некоммерческая организация «НАВКАН» (NAVCAN), которой федеральное правительство передало ответственность за обеспечение авианавигационного обслуживания всех полетов в воздушном пространстве Канады58. Эта передача полномочий некоммерческой организации была вызвана озабоченностью федерального правительства чрезмерно высокой стоимостью услуг, предоставляемых по каналам Министерства транспорта, недовольством авиакомпаний как низким качеством предоставляемых им услуг, так и тем, что их влияние на решения, принимаемые предприятием-монополистом, ориентированным на получение максимальной прибыли, было крайне невелико. В совете директоров «НАВКАН», состоящем из 14 членов, 5 назначаются авиакомпаниями, 2 - профсоюзами служащих, еще 3 - федеральным правительством. Эти 10 директоров, в свою очередь, назначают по своему выбору еще 4 членов. «НАВКАН» сам устанавливает расценки на услуги, что предполагает безубыточность всей инициативы.

Другой формой передачи полномочий со стороны федерального правительства Канады является создание неправительственных «независимых фондов», которым государство единовременно выплачивает крупные суммы денег на инвестирование и расходы в течение ряда лет по направлениям, относящимся к сфере деятельности правительства. Два самых значительных и широко известных фонда - это Канадский фонд инноваций (Canadian Foundation on Innovation), созданный для поддержки научно-исследовательской деятельности, и Канадский стипендиальный фонд нового тысячелетия (Canadian Millennium Scholarship Foundation), оказывающий финансовую поддержку учащимся в

системе продолженного среднего образования. Каждый из фондов был учрежден отдельным законодательным актом.

Основной проблемой, связанной со всеми этими вариантами передачи полномочий, является проблема ответственности государства. В случае с программами обучения на рынке труда генеральный аудитор отметил существование «проблемы ответственности», подчеркнув, что подобные передачи полномочий и схемы сотрудничества подразумевают необходимость «совместной ответственности за конечные результаты». Однако, по мнению генерального аудитора, вся ответственность, в конечном счете, ложится на государство:

«Партнеры несут коллективную ответственность за успешность и жизнедеятельность всей схемы сотрудничества. Федеральное правительство продолжает нести ответственность перед парламентом за использование федеральных средств и полномочий. Оно должно организовать и поддерживать связи со своими партнерами (будь то другие уровни правительственной власти или неправительственные организации), чтобы иметь возможность получать необходимую информацию, проводить эффективный мониторинг достигнутого, вносить необходимые коррективы и должным образом отчитываться о результатах»[51].

Использование независимых фондов было сопряжено с наибольшими проблемами в плане обеспечения должного уровня государственной ответственности при использовании государственных средств. В одной из недавно опубликованных статей Питер Окойн[52] разъясняет, каким образом организационная структура этих фондов находится в противоречии с принципами ответственного правительства, а также с политикой самого правительства в вопросе о структурах альтернативного предоставления услуг. Основную причину этого коренного недостатка всей системы ответственности следует искать в ее организационной структуре, созданной с целью сделать данные фонды действительно независи

мыми от правительства. Независимость от правительства была необходима, чтобы заработали уникальные финансовые схемы, лежавшие в основе образования этих фондов.

По существу, принятая стратегия финансирования состоит в том, что на счета фондов единовременно переводятся остающиеся на конец года излишки по расходным статьям федерального бюджета (5,15 млрд долл. в случае с Фондом инноваций и 2,5 млрд долл. в случае со Стипендиальным фондом). Такая схема, бесспорно, самая удобная для федерального правительства: ему гораздо легче производить разовые выплаты остающихся на конец года излишков по расходным статьям бюджета, чем действовать в рамках растянутых на весь год расходных обязательств, которые конкурировали бы с расходными обязательствами по другим статьям бюджета. В данном случае речь идет о весьма трудном компромиссе. Если правительства решают создавать независимые фонды, используя для этого более или менее осуществимые стратегии финансирования, принцип ответственности за расходование государственных средств всегда страдает самым серьезным образом.

Покупка услуг в частном секторе

Сейчас многие правительства все чаще заключают с частными организациями соглашения о покупке услуг на контрактной основе. Например, в Онтарио Ведомство государственного попечительства (Office of the Public Guardian and Trustee) заключило с одной компанией соглашение о передаче функций управления продажами недвижимости клиентам ведомства. Цель передачи состояла в повышении эффективности и рациональности этих операций, а также в снижении административных расходов.

На муниципальном уровне администрация города Торонто в настоящее время изучает несколько возможных вариантов покупки услуг в частном секторе61, в том числе услуг по уборке помещений в зданиях, где размещаются правительственные ведомства. Если бы эти услуги осуществлялись операторами из частного сектора, их эффективность могла бы возрасти, а расходы городских властей уменьшились. Покупка услуг с использованием схем, потенциально более эффективных, чем непосредственное предоставле

ние услуг правительственными департаментами муниципального уровня, иногда может стимулироваться внесением изменений в законодательство на более высоком уровне - на уровне провинций. Например, город Торонто в настоящее время изучает возможность реализации новой схемы для проведения предусмотренных в Строительном кодексе инспекций и проверок планов строительства. Внесение соответствующих изменений в провинциальное законодательство позволит муниципалитетам пользоваться для этих целей услугами управлений (получивших название «зарегистрированные кодексные управления» (Registered Code Agencies)). Это даст возможность городу Торонто сдать эти функции в подряд (полностью или частично), а лицам, подавшим заявки на строительство, обратиться к зарегистрированным агентствам для выполнения части данной работы62.

Хотя покупка услуг, возможно, и приведет к росту эффективности, эта инициатива, скорее всего, вызовет значительное сопротивление со стороны профсоюзов. Профсоюзы часто видят в таких схемах еще одну форму «приватизации», способ сокращения занятости в государственном секторе и урезания заработной платы. Основная цель эффективной политики закупок состоит в том, чтобы государство с максимально возможной для себя выгодой потратило свои деньги. Эта концепция подразумевает не только покупку товаров, соответствующих определенным требованиям, по самым низким ценам, но и более сложные вещи (например, минимизацию затрат). Кроме того, в концепции в качестве основополагающей присутствует идея открытой и честной конкуренции, в ходе которой потенциальные продавцы предлагают свои решения, которые удовлетворяют требованиям покупателей и соответствуют правилам, которые ставят все фирмы, участвующие в переговорах о поставках, в равное положение. Все это должно происходить под контролем официальных лиц, неукоснительно следующих идее соблюдения установленных правил, а следовательно, и идее достижения общественного блага. Реализация концепции закупок услуг невозможна без эффективной системы борьбы с коррупцией. В Приложении 5 вопрос о закупках рассматривается более подробно.

Создание партнерств

Федеральное правительство Канады и правительства нескольких провинций этой страны заключили между собой партнерское соглашение о создании 13 «канадских деловых сервис-центров» (КДСЦ) (Canada Business Service Centres (CBSCs)), призванных служить каналами распространения правительственной информации для использования ее в деловой сфере. КДСЦ распространяют самую различную информацию об услугах, предоставляемых правительством, а также о программах и правилах, которые могут интересовать бизнесменов, начинающих новое дело или совершенствующих уже существующий бизнес. КДСЦ облегчают контакты с различными уровнями власти, являясь важнейшим источником деловой информации о Канаде. Инициатива представляет собой партнерство, в котором участвуют 37 федеральных министерств, 13 провинциальных и территориальных правительств и - в отдельных случаях - частный сектор, ассоциации, высшие учебные заведения и исследовательские институты.

Некоторые партнерства существуют исключительно на правительственном уровне, поскольку созданы с целью повышения уровня сотрудничества между правительственными структурами и способствуют проведению более координированной политики и более успешной реализации правительственных программ. Одним из примеров таких партнерств является Канадское сельское партнерство (Canadian Rural Partnership) - новаторская схема, координирующая деятельность 29 федеральных министерств и управлений в деле развития и проведения в жизнь стратегии, направленной на улучшение положения населенных пунктов в сельской местности63.

Одна из форм сотрудничества становится с каждым днем все популярнее - это государственно-частные партнерства (ГЧП) (public-private partnership (P3)). ГЧП можно рассматривать как особую разновидность частичной приватизации, позволяющую правительствам отойти от традиционной иерархической модели управления и взять на вооружение новую модель - сетевую, или модель сотрудничества, объединяющую ресурсы государственных и частных (или относящихся к третьему сектору) организаций к общей выго

де всех партнеров. Партнерство с частными организациями сулит правительству наиболее интересные возможности, но оно же может создать для правительства и самые сложные проблемы. Власти города Торонто активно обсуждают вопрос о возможном партнерстве с частным сектором (или об обычном контракте с частной фирмой) для реализации программы покупки для нужд города товаров и услуг на сумму 6,7 млн долл. Внедрение схем партнерства с частным сектором может привести к росту эффективности, не разрушив при этом существующую систему государственных закупок - открытую, справедливую и доступную для участия частных фирм64. Подробнее вопрос о схемах ГЧП и опыте их использования в Ирландии и Великобритании рассматривается в Приложении 6.

Совершенно очевидно, что использование ГЧП потенциально очень выгодно для правительств, которым всегда не хватает денег, так как снимает с них часть финансового бремени, задействуя средства частных организаций. Кроме того, схемы партнерств применяются для легитимации «платы за использование», потому что стоимость услуг в этом случае непосредственно перекладывается на плечи потребителей. Но выгоды от партнерств не ограничиваются привлечением дополнительных капиталов или средств на текущие эксплуатационные расходы. ГЧП отвечают требованиям населения, чтобы государственные, частные и некоммерческие организации работали в тесном сотрудничестве, решая проблемы и предоставляя услуги населению более эффективно, чем поодиночке. ГЧП также позволяют правительствам получать доступ к передовым технологиям, находящимся в распоряжении частных организаций, и перекладывать на партнеров часть рисков, связанных с внедрением новаторских стратегий или программ.

Соглашения о многолетнем партнерстве в рамках схем, соответствующих интересам как государственного, так и частного сектора, подразумевают совместное участие в рисках, единство мнений, обмен информацией и распределение как полномочий, так и ответственности. Заключая такие соглашения, правительства, привыкшие к строгой иерархичности в принятии решений и к такой же иерархичности в распределении информации и ресурсов, делают весьма решительный, по их меркам, шаг в новом направле

нии. Относительно любого государственно-частного партнерства необходимо принимать во внимание следующие вопросы: Обладают ли государственные служащие достаточным опытом и возможностями, чтобы определить потенциальных партнеров и провести необходимые переговоры о партнерстве, которое отвечало бы государственным и общественным интересам? Могут ли выборные государственные служащие смириться и справиться с усилением риска, которое неизбежно сопутствует созданию партнерства? Попытаются ли партнеры из частного сектора повлиять на политику с целью добиться таких ее изменений, которые в будущем могут сказаться на их доходах, и смогут ли они преуспеть в этом? Можно ли сделать системы государственных закупок достаточно гибкими, чтобы они смогли адаптироваться к условиям постоянных переговоров, характерных для схем партнерства в частном секторе? И если да, то какой ценой? Будет ли персонал частной компании, занимающейся предоставлением услуг, руководствоваться ценностями и традициями работы, общепринятыми для государственного или частного сектора, при обслуживании граждан/потребителей? Смогут ли партнеры из частного сектора приспособиться к той же степени ответственности, которая требуется от их коллег из государственного сектора?

В конечном счете, как следует из этих вопросов, главной задачей для правительства будет принятие такой модели партнерства, использование которой принесло бы дополнительные выгоды.

Франчайзинг/лицензирование

Власти провинции Онтарио возложили на частные лесопромышленные компании все эксплуатационные расходы и расходы на лесоустройство. Согласно условиям лицензии, от компаний требуются проведение лесовосстановительных работ, обновление оборудования и его техническое обслуживание, инвентаризация лесного хозяйства, составление графиков мероприятий и планов ведения лесного хозяйства. Раз в 5 лет в компаниях проводится независимый внешний аудит, который должен подтвердить, что они действуют в соответствии с законодательством.

Приватизация

Среди самых значимых примеров приватизации в дорожной области безусловного внимания заслуживает продажа шоссейной дороги № 407, проходящей к северу от Торонто. Продажа шоссе с электронной системой оплаты за проезд испано-квебекскому консорциуму состоялась в 1999 г., сумма сделки составила 3,1 млрд долл. Покупатели заплатили властям провинции на 1,6 млрд долл. больше стоимости строительства дороги; новые владельцы получили право взимать плату за пользование шоссе сроком на 99 лет.

Успешность схем АПУ во многом зависит от характера и активности государственного и частного секторов, которые принимают и реализуют те или иные схемы. Так, результаты одного широкомасштабного международного исследовательского проекта, посвященного схемам альтернативного предоставления услуг в области функционирования систем муниципального водоснабжения, показывают, что во многих случаях сделанный выбор повлек за собой возникновение «нежелательных стимулов»[53]. Например, глубинный анализ положения дел с системами муниципального водоснабжения в Англии выявил, что обращение к услугам частных компаний, имеющее целью повышение эффективности, может в действительности привести к ее снижению. Исследование выявило рост случаев утечек из водопроводов, который объясняется тем, что руководство частных компаний оказалось не готово пойти на сокращение объемов утечек ниже «экономически допустимого уровня», так как это отразилось бы на прибылях. Чтобы защитить существующую инфраструктуру, правительство было вынуждено ввести «норму утечек». Аналитики пришли к общему выводу, что в области водоснабжения модель АПУ сталкивается с большими трудностями, когда речь заходит о создании адекватных стиму-

Потенциальные риски реализации некоторых схем АПУ

Хотя в развитых демократиях и был накоплен значительный опыт в области реализации многочисленных схем АПУ, относительно них прозвучал целый ряд предостережений, которые следует принять во внимание. Например, с критическими замечаниями по поводу практики создания целевых управлений выступил Международный банк реконструкции и развития[54]. В целом они сводятся к следующему: Стагнация политики. Правомерен вопрос: не идет ли создание самостоятельных управлений вразрез с декларированными политическими целями, поскольку целые избирательные округа, материально заинтересованные в существовании этих управлений, могут вынуждать правительство, невзирая ни на что, продолжать прежнюю политику? Управления создаются, но редко закрываются или подвергаются реорганизации. Политикой может стать то, что делают управления, а не то, что предлагает правительство. Это также может породить нездоровое соперничество между управлением и создавшим его министерством, которое несет юридическую ответственность за данную сферу политики. В дисфункциональных бюрократиях, где управления создаются, чтобы нейтрализовать неэффективность традиционных министерств, управления нередко начинают де-факто играть решающую роль в процессе принятия решений, оттесняя на второй план создавшие их министерства. Поскольку управления, как правило, не имеют официального мандата и официальных полномочий на проведение координированной межуправленческой политики, господство того или иного управления в соответствующей политической сфере может вызвать серьезные проблемы в области такой координации. И очень часто в итоге появляется бюрократия, слабо и запоздало реагирующая на смену приоритетов. Смещение курса политики. Не занимаются ли самостоятельные управления квазифинансовой деятельностью, выходящей за рамки первоначальных политических установок в сфере

управления? Самостоятельный статус может способствовать тому, что управления решат заняться квазифинансовой деятельностью (например, предоставлять платные услуги, заключать концессионные договоры с определенными фирмами), которая будет играть ту же роль, что налоги и субсидии, и, таким образом, деятельность управлений выйдет за рамки первоначальных намерений правительства. Дестабилизация бюджета. Не подрывают ли управления принцип скоординированности бюджета? Бесконтрольное создание управлений может дестабилизировать бюджет в трех отношениях. Во-первых, оно вызовет рост числа получателей целевого финансирования, что подорвет стратегические возможности правительства оперировать денежными средствами, перенаправляя их на финансирование возникающих приоритетов, в итоге возникнет жесткость и перенапряжение бюджета. Во- вторых, оно может породить ситуации, когда правительству придется или изыскивать дополнительные средства, или мириться с неизбежностью какой-либо чудовищной катастрофы в виде, например, забастовки учителей, медсестер и т.д. В-третьих, бесконтрольное создание агентств может вызвать необходимость со стороны правительства осуществлять заем средств или брать на себя другие нежелательные обязательства. Предоставление протекций. Не способствуют ли управления расцвету покровительства? Бесконтрольное создание управлений может сделать привычным покровительство в вопросах назначения на должности, если то или иное управление становится негласной вотчиной или своего рода одной из партий правительственной коалиции. Это подрывает непреложность правила «каждому - по заслугам», обязательного для всех управлений, так как появляется некая «экстерриториальная единица», где все назначения зависят исключительно от воли патрона. В тех случаях, когда у власти находится правительство, за которым стоит шаткая коалиция, управления - путем обещаний передачи той или иной сферы влияния, повышения политического статуса тех или иных лиц - могут стать весьма удобным средством для умиротворения самых недовольных членов коалиции.

Особые привилегии. Не искажаются ли управлениями стимулы, которые приняты в государственном секторе? Для того чтобы возможность работы в самостоятельных управлениях стала более привлекательной для квалифицированных специалистов, в отношении управлений часто делаются исключения из правил кадровой политики, утвержденной для государственных учреждений: вводятся повышенные оклады, предоставляются весьма существенные льготы. Неравенство в системе стимулов, принятых в государственном секторе, создает трудности в привлечении компетентных специалистов на службу в традиционные министерства. Те же из них, кто остается на работе в несамостоятельных подразделениях правительства, теряют мотивацию или даже начинают испытывать враждебность к своим коллегам, пользующимся бьльшими льготами и имеющим лучшие стимулы на службе в самостоятельных управлениях.

Уроки по итогам накопленного опыта

Опыт, накопленный в различных странах, позволяет выделить факторы, которые в значительной степени определяют успешность реализации тех или иных схем альтернативного предоставления услуг. Некоторые из этих факторов можно связать с «успехом начинания», другие - с особенностями проекта и со спецификой схем альтернативного предоставления услуг. Достаточно подробный набор факторов, способствующих успеху инициативы, приведен в Приложении 7.

Однако то, какая схема и почему успешно работает в разных странах, не является наиболее важным вопросом. Необходимо понять, какая схема могла бы наилучшим образом (или более эффективно) работать в России, учитывая существующий уровень развития ее государственного и частного секторов. В какой мере страна может одномоментно освоить новую для нее модель, уже утвердившуюся в другой стране, или хотя бы самые существенные элементы этой модели? И в чем состоит лучшая стратегия для страны, где нет основных элементов данной модели, а создание этих элементов займет достаточно долгое время, тогда как необходимо уже сегодня предпринять целый ряд действий? Как сделать такой выбор, чтобы эксперименты в области альтернативного предос

тавления услуг имели достаточные шансы на успех в стране, а полученный опыт пригодился бы ей в дальнейшем?

Обратим внимание на новозеландскую модель, которую многие признали одной из наиболее удачных. Эта модель предоставляет управляющим широкую свободу действий, при этом возлагая на них ответственность за достижение четко оговоренных плановых показателей и подвергая их деятельность тщательному мониторингу. Новозеландская модель - это воплощение философии управления, получившей название «детальный контрактуализм»[55], и нигде, кроме Новой Зеландии, она не стала частью системы управления государственным сектором и системы альтернативного предоставления услуг (эта философия не нашла себе применения, например, в Великобритании, Австралии, Швеции и Канаде)[56]. Основные черты новозеландской модели являются отражением теории «сотрудник - руководитель», а также экономических теорий о трансакционных издержках, являющихся научным фундаментом управления государственными институтами. Но, в отличие от всего остального мира, Новая Зеландия использовала эти концепции с присущей им логикой. А. Шик тем не менее убедительно доказал, что данная модель не может служить практическим руководством для стран с переходной экономикой, которым необходимо как можно быстрее преодолеть изъяны в системе государственного управления.

Обсуждение применимости модели детального контрактуализма можно условно разделить на три стадии. На первой стадии рассматриваются основные задачи и концепции модели, связанные с ее ориентацией на внутренние рынки и договорные отношения в государственном секторе. Ключевыми вопросами при этом являются следующие: подходит ли новозеландская модель для России;

принесла ли она обещанные перемены, и если да, то какие из ее многочисленных элементов больше всего способствовали реформированию государственного сектора? Вторая стадия посвящена рассмотрению российской управленческой практики и проблематики с упором на неформальность оперативного руководства государственным сектором. Возникает вопрос: может ли страна, пронизанная неформальными отношениями, противоречащими предписанным правилам управления, адекватно расширить свободу действий менеджеров и при этом защитить интересы общества и государства с помощью формальных контрактов? Наконец, на заключительной стадии обсуждения признается, что неформальность отношений тормозит развитие и является неподходящей основой для построения управленческого потенциала. Поэтому мы предлагаем воздержаться от попытки сразу освоить авангардные методы исцеления и действовать последовательно и не торопясь, внося те изменения, на которые Россия согласится пойти.

В Новой Зеландии официальная доктрина детального контрактуализма применялась буквально во всех элементах реформы для усиления договорных отношений между правительством и министрами, выступавшими в роли покупателей товаров и услуг, с одной стороны, и департаментами и другими подразделениями, выступавшими в роли поставщиков, - с другой. Этот детальный контрактуализм пришел на смену «органичным», строящимся на основе существующих связей, договорам, характерным для традиционных систем государственной администрации. В своей оценке трудностей применения чистого варианта этой модели в Новой Зеландии А. Шик подчеркивает следующие моменты: в новозеландской модели акцент делается на факторы, которые можно оговорить в контрактах, (например на покупке продукции), но уделяется недостаточное внимание интересам государства как собственника, поскольку такие понятия трудно вместить в рамки контракта; нерушимость контракта зависит от добровольных действий, основанных на личных интересах. Но иногда личные интересы оказываются сильнее коллективных, государственных, и последние проигрывают. Это происходило в первые годы реформы, когда попытки создать исполнительную службу в высших

правительственных эшелонах терпели провал из-за того, что многие менеджеры предпочитали заключение контракта в индивидуальном порядке; контрактуализм может иногда идти во вред традиционным ценностям государственной службы, персональной ответственности и профессионализму. Он может вызвать у менеджеров избирательное отношение к ответственности: если что-то не упомянуто в контракте - это меня не касается; схемы, организованные наподобие контракта, сами по себе еще не создают «отношения на расстоянии» в государственном секторе, как и не создают для правительства возможность ужесточить требования к уровню эффективности. В большинстве случаев у правительства нет иного выбора, как заключить контракт с внутренними поставщиками, обычно из числа своих же собственных министерств. Если те не справляются с задачами, возложенными на них, то правительство может уволить старших администраторов и оказать на остающихся определенное давление. Но у него редко бывает возможность внешнего выбора, который незаменим как средство обеспечения эффективности персональных контрактов и оказания давления на исполнителей; главные администраторы, старшие менеджеры и другие чиновники объясняют повышение эффективности деятельности правительства главным образом расширением собственных полномочий, а не введением системы контрактов. Менеджеры расходятся во мнениях относительно роли, которую сыграли контракты, но мало кто из них считает, что эта отличительная черта новозеландских реформ имела решающее значение в деле повышения оперативной эффективности; контракты не беззатратны. Переговоры и последующее давление на исполнителей в случае многочисленных контрактов ведут к громадным трансакционным издержкам. Эти издержки еще не стали в Новой Зеландии предметом систематического исследования, хотя и поглощают весомую часть ведомственных бюджетов[57].

Детализированные контракты и практически только внутриведомственные рынки получили столь большое распространение в Новой Зеландии, потому как эта страна уже располагала рыночной экономикой и отработанными механизмами и методами давления на исполнителей контрактов. Эти условия только появляются в России с ее тенденциями неформальности в экономике, слабой разработанностью прав собственности и других формальных норм, регулирующих экономическую деятельность частного сектора. Возникновение открытых рынков является столь же важной предпосылкой для модернизации государственного сектора, как и для развития частного. По словам А. Шика, «маловероятно, что правительство станет действовать по правилам и предписаниям, которые ежечасно нарушаются в частных сделках»[58].

В системах, где процветают неформальные отношения, многие государственные служащие получают должности только благодаря связям или потому, что поддерживают определенную организацию или какое-либо начинание. Поскольку официальные ставки могут быть очень невысокими, человека могут принять на одну должность, но числиться и получать заработную плату он будет по другой. Появятся «мертвые души», числящиеся в платежных ведомостях по двум и более должностям; те же, кто будет появляться на службе, не будут иметь стимула к эффективной работе из-за низких официальных ставок заработной платы.

Неформальность - «палка о двух концах». С одной стороны, она позволяет преодолеть бюрократическую волокиту для достижения желаемого. С другой - она открывает лазейку для коррупции и неэффективности (а иногда и делает их привычным явлением). Положительными аспектами неформальности могут быть финансовая дисциплина вопреки нереалистичности бюджета и предоставление публичных услуг вопреки суровости правил и жесткому контролю. Но за неформальность приходится дорого платить, в частности, игнорируются правила государственной службы и всех прочих видов общественного регулирования, на сопротивление системе уходят время и средства, растет недоверие к правительству и процветает повсеместная коррупция, возникает равнодушие к результативности и эффективности правительственных программ, а так

же к деятельности государственных учреждений и чиновников. Когда бюрократов ценят за их способность по обеспечению неформальности, они равно как и все другие, попавшие в капкан системы, очень легко могут утратить понимание государственных задач, которым они служат, а также представление о результатах, которые, по идее, должна приносить их деятельность. А отсюда уже только один шаг до потери контроля и нарушения правил для достижения личных целей.

Чтобы осуществить реформы, подобные тем, которые были проведены в Новой Зеландии, странам с переходной экономикой придется пройти более длинный и рискованный путь. А. Шик приходит к следующему выводу: ни одной стране, в которой государственный сектор опутан неформальными отношениями, не следует напрямую переходить к режиму, где менеджеры пользуются огромной свободой действий в кадровых и финансовых вопросах и вольны принимать людей на службу и расходовать средства по собственному усмотрению. Новая Зеландия пришла к этому не сразу, не стоит спешить пытаться это делать и другим странам. До реформы у Новой Зеландии были бюджеты, которые контролировали расходы и соответствовали реальному объему операций; кроме того, у нее была система государственной службы, которая устанавливала порядок трудоустройства государственных служащих и регулировала их заработную плату. Иными словами, у нее был официально упорядоченный государственный сектор. Его существование - важное предварительное условие, без которого нельзя заимствовать какие-либо элементы новозе-

^              72

ландской модели» .

Все вышесказанное заставляет предположить, что для достижения успеха при реформировании всего государственного сектора в целом и при переходе к альтернативному предоставлению услуг, в частности, требуется проведение ряда последовательных, логически связанных друг с другом мероприятий. Последовательность должна быть такой, чтобы уменьшались масштабы неформальности и наращивались управленческий потенциал и компетентность, а заодно проводились эксперименты с тщательно отобранными инициативами, спланированными таким образом, чтобы был возможен их постоянный мониторинг, конечной целью которых является приобретение опыта и поэтапное улучшение управленческого поля. При такой стратегии реформы в русле альтернативного предоставления услуг не будут откладываться до тех пор, пока не возникнут все необходимые элементы конструкции.

Во-первых, прогресса в области альтернативного предоставления услуг невозможно добиться без одновременных изменений во всем рыночном секторе. Как только в экономике начнется отход от неформальных норм и она во все большей степени будет функционировать, опираясь на права собственности, определяемые контрактом, а не практикой, правительство, скорее всего, пойдет по пути формирования и назначения руководства, которое будет подчиняться установленным правилам. Тем не менее нет никаких гарантий, что упорядочение рыночного сектора обязательно вызовет адекватные изменения в государственных институтах. Неформальность - это в такой же мере явление культуры, как и практики. Она определяет социальные роли и отношения, а также то, что считается нормальным и ожидаемым поведением, и неформальность сохраняется даже тогда, когда базовые условия, ее породившие, уже исчезли.

Во-вторых, модернизация государственного сектора означает создание надежных и действенных механизмов внешнего контроля. Такой контроль подразумевает, что все организационные единицы обязаны получать предварительное одобрение на проведение любых действий, связанных с кадровыми вопросами, расходами или закупками. Механизмы внешнего контроля многим покажутся чем-то очень старомодным, но они представляют собой элементы, которые станут основой создания упорядоченного государственного сектора, подчиняющегося установленным правилам, и этот сектор скорее выиграет, чем потеряет от того, что фактор неформальности окажется адекватно уравновешенным. Функционирование в условиях среды, контролируемой извне, является важным этапом процесса развития, так как оно: а) прививает менеджерам необходимые навыки самостоятельности; б) создает атмосферу доверия между теми, кто осуществляет контроль, и линейными руководителями, а также дает уверенность гражданам в своем правительстве; в) побуждает менеджеров следовать между

народным этическим нормам поведения государственных служащих. Как только эти основные предпосылки упорядоченного управления достаточно созреют, тем, кто осуществляет контроль, нужно будет дать возможность ослабить регламентацию и предоставить отдельным линейным руководителям большую самостоятельность в реализации их программ.

Однако этот процесс обучения и упорядочения сможет оказаться плодотворным только в том случае, если контроль будет справедливым и реалистичным. В случае с правилами государственной службы это означает, что по мере развития экономики заработная плата должна расти, число «мертвых душ» - сокращаться, а государственные служащие должны получать все большие возможности для повышения квалификации и продвижения по службе. Если это не произойдет, то, конечно, учиться люди не перестанут, однако учеба сведется к получению знаний о том, как победить систему, как перехитрить контролеров, как получать заработную плату, ничего не делая, и т.д.

В-третьих, когда речь идет о процессе развития профессиональных навыков, создания климата доверия, уверенности, а также зарождения системы ценностей, необходимой в государственном секторе, политики и чиновники должны уделять особое внимание основным процессам управления государственными структурами. Прежде чем их назначат контролировать результаты деятельности (как в новозеландской модели), они должны научиться контролировать предоставление ресурсов; прежде чем их назначат отвечать за расходы, они должны научиться отвечать за сохранность средств; прежде чем их уполномочат вводить собственные правила, они должны сами научиться соблюдать существующие правила; и прежде чем их уполномочат действовать по своему усмотрению в самостоятельных управлениях, они должны научиться работать в условиях интеграции и приобрести опыт работы в централизованных департаментах. Это - всего лишь некоторые прописные истины, которые следует усвоить политикам и чиновникам, чтобы государственный сектор смог развиваться.

Когда прописные истины усвоены, государственный сектор должен подвергнуться реорганизации в соответствии с принципами внутреннего контроля. Внешний контроль и самостоятельность

менеджеров (как в новозеландской модели) - не единственно возможные формы организации деятельности государственного сектора. Есть и третья возможность - внутренний контроль. Формально внутренний контроль относится к системам и методам, используемым управлениями для того, чтобы обеспечить соблюдение правил и сберечь государственные активы. В поведенческом плане внутренний контроль означает, что существующие правила воспринимаются всеми как справедливые, осуществимые и законные.

На практике внутренний контроль обеспечивает менеджерам большую свободу действий в осуществлении их полномочий. При внутреннем контроле в центре внимания оказывается не контроль ex ante, а аудит ex post; не контроль над индивидуальными действиями, а контроль над широким спектром деятельности; не оценка специфических действий, а оценка систем. Это означает, например, что правила государственной службы будут определять общую численность должностей, или общую численность должностей в каждой категории служащих (достаточно широкой), а департаменты сами будут определять свои кадровые решения, но те будут контролироваться центральными управлениями. В финансовой сфере внутренний контроль будет означать, что управления - при наличии средств - могут производить закупки, санкционировать командировки и осуществлять прочие расходы, не испрашивая на то предварительного разрешения.

Наконец, по мере того как элементы конструкции будут занимать отведенные для них места, правительство и менеджеры должны готовиться к проведению действительно важных экспериментов, которые сделают процесс обучения по-настоящему элективным. Правильно спланированные, получившие жесткую оценку независимых экспертов и адекватное освещение в отчетах эксперименты в области альтернативного предоставления услуг смогут стать зримым шагом на пути к новым реформам государственного сектора. В то же время опыт и успехи этих экспериментов, смогут скрепить элементы, из которых складываются реформы не только государственного, но и частного сектора.