Реформирование сети научных организаций

Реформирование сети научных организаций различных организационно-правовых форм началось еще в конце 90-х годов прошлого века и осуществлялось строго по ведомственному принципу.

Реформирование в системе РАН. Реформирование РАН происходило преимущественно за счет косметических поправок и изменений, а также попыток развития сотрудничества с другими секторами науки.

В 2002 г. РАН был предпринят ряд практических шагов по реструктуризации по трем основным направлениям: изменение числа отделений в академии с соответствующей корректировкой количества подведомственных институтов.

Было осуществлено объединение и укрупнение ряда институтов, а через некоторое время после того, как реорганизация закончилась, институты вновь стали делиться и дробиться, и к концу года их число выросло на 4% по сравнению с уровнем конца 90-х годов; введение системы конкурсного финансирования научных исследований.

Президиум РАН издал Постановление об учреждении Основных принципов планирования научно-исследовательской работы научной организации РАН, согласно которым изменились организация плановой работы и отчетность по ней. Главная идея состояла в том, чтобы усилить конкурсное начало при формировании планов НИР, финансируемых из средств государственного бюджета.

Бюро отделений РАН получило право отклонять неперспективные темы и перебрасывать средства на проведение приоритетных фундаментальных исследований (предположительно, это должно было позволить отсечь слабые работы). На практике же новый порядок привел преимущественно к возрастанию документооборота. При этом собственно развитие принципа конкурсности фактически не было отражено в принятых документах, объявление конкурсов не было предусмотрено, равно как и не было определено, кто будет выступать в качестве конкурирующих сторон;

3) изменение численности работников научных учреждений РАН.

В конце 2002 г. Президиумом РАН было утверждено распоряжение о сокращении на 4% нормативной численности работников научных организаций РАН, которое фактически так и не было реализовано. Более того, общая численность сотрудников РАН выросла за счет создания в ее структуре новых научных центров.

На основании проведенной в 2003 г. инвентаризации научных организаций была прекращена деятельность 45 научных учреждений. Это, однако, не означало сокращения абсолютного числа подведомственных организаций, поскольку взамен ликвидированных были созданы новые научные организации, которые проводят исследования по перспективным направлениям развития науки. Политика Президиума РАН направлена на недопущение приватизации подведомственных научных учреждений, сохранение академии как сильного министерства, распоряжающегося бюджетными ресурсами и имеющего сеть продуктивных подведомственных научных учреждений.

Реформирование в секторе вузовской науки. В вузовском секторе организационные изменения проходили по двум основным направлениям: изменение числа НИИ вузов, а также придание специального статуса тем вузам, которые проводят большой объем исследований и разработок. При этом Министерство образования осуществляло распределение бюджетных средств на научные исследования в подведомственных ему вузах преимущественно по

программному, а не по базовому принципу - 82% бюджетных средств распределялось на конкурсной основе[169].

В 1998-2000 гг. в вузовском секторе 17 НИИ было присоединено к вузам. В 2002 г. Министерство образования приняло решение о ликвидации еще 20 НИИ и о создании на их основе объектов инновационной инфраструктуры. Реструктуризация сети НИИ вузов, основная идея которой состояла в том, чтобы НИИ либо стали самостоятельными организациями, не связанными с вузами, либо вошли в их состав в качестве структурных подразделений, так и не была закончена к моменту проведения административной реформы в марте 2004 г.

Что касается присуждения специального статуса вузам, активно занимающимся исследовательской деятельностью, то в течение нескольких лет шла разработка критериев для такого организационного изменения.

На сегодняшний день принятие концепции ведущего вуза отложено. Взамен была предложена концепция выделения 20-30 вузов, ведущих фундаментальные исследования, которые будут гарантированно получать поддержку из федерального бюджета, а также идея Министерства образования и науки о создании исследовательских университетов, что подразумевает формирование

новых интеграционных структур на основе взаимодействия университетов и академических институтов, а также государственных научных центров.

Разработка перспективной модели организации научной деятельности. Итогом проведенной в 2002-2003 гг. под эгидой Министерства промышленности, науки и технологий инвентаризации научных организаций страны стала разработка принципиальной схемы и подходов к реформированию как бюджетных учреждений, так и ФГУПов.

Предполагалось сокращать бюджетные учреждения, подведомственные государственным академиям, и одновременно увеличивать число бюджетных учреждений, подчиняющихся различным ведомствам, а также вузов, получающих бюджетное финансирование на основе тематического плана и заданий Министерства образования (бывший единый заказ-наряд) для выполнения исследований и разработок. Планировалось также введение новой формы некоммерческой организации, однако перевести в новый статус собирались не более 25-50 организаций.

Принципиальные идеи, положенные в основу реструктуризации, состояли в следующем. Академические организации, выполняющие исследования и разработки на высоком уровне, должны оставаться бюджетными учреждениями, а менее успешно действующие академические организации должны выполнять функции научного обслуживания. Часть академических организаций может стать коммерческими структурами, оставаясь при этом в системе академии. Организации, обслуживающие ведомства, а также работающие в области обороны, национальной безопасности, стандартизации и т.п., должны оставаться в государственном секторе в качестве бюджетных учреждений.

Четких критериев для определения того, какие организации следует оставить в организационно-правовой форме бюджетных учреждений, выработано не было.

Таким образом, на сегодняшний день разработаны только некоторые обобщенные подходы к реформированию сети научных ор

ганизаций, без обоснованной оценки масштабов сокращений и форм трансформации бюджетных учреждений данной сферы.

Перспективные формы взаимодействия академических бюджетных учреждений и государственных вузов

Интеграция бюджетных учреждений науки с вузами может стать одним из основных направлений преобразований в академическом секторе науки, что призвано способствовать повышению качества как науки, так и образования.

Процесс интеграции науки и образования начался еще в конце 90-х годов при финансовой поддержке государства и из иностранных источников. В результате были образованы учебно-научные центры (УНЦ) и научно-образовательные центры (НОЦ).

УНЦ были образованы в ходе реализации программы (изначально президентской, а затем - федеральной целевой) «Интеграция науки и высшего образования России», для решения ряда задач (подготовка специалистов по профилю УНЦ на соответствующих факультетах и кафедрах вузов, проведение исследований по тематике УНЦ, привлечение к проведению исследований профессорско-преподавательского состава, аспирантов, докторантов и студентов, использование материально-технической базы УНЦ для организации учебного процесса, использование результатов исследований в производстве и учебном процессе и др.).

Итоги программы свидетельствуют о том, что доминирующей была интеграция в сфере образования и подготовки кадров с целью большей ориентации их на научные исследования, поэтому основной эффект программы сказался именно в этой сфере.

Основными результатами работы УНЦ стали интенсификация обучения студентов на базе академических НИИ, формирование совместных лабораторий (обычно на базе РАН), где академические и вузовские исследователи работают вместе по проектам, рост кооперации при подготовке аспирантов[170] и рост объема научной

работы, выполняемой преподавателями вузов, в частности за счет более активного участия студентов в научной работе, а также, значительно реже, через подключение преподавателей вузов к исследовательским проектам, выполняемым в академических институтах. Поскольку число созданных УНЦ было значительным, а финансирование программы постепенно сокращалось, поддержка УНЦ была весьма скромной, в результате программа дала лишь стимул к кооперации, но не закрепила эффективные модели сотрудничества.

Другая форма интеграции науки и образования - научнообразовательные центры (НОЦ) - появилась благодаря реализации программы «Фундаментальные исследования и высшее образование». Здесь число созданных центров было значительно меньшим, а финансирование - более весомым, в основном осуществляемым на средства американских фондов и местных источников. В настоящее время создано 16 НОЦ, и их поддержка продолжается уже в рамках конкурсных программ при сохранении минимального «базового» финансирования.

В подавляющем большинстве НОЦ 60% общего размера гранта - это расходы на оборудование, которое позволяет решать принципиально новые современные научные задачи и, таким образом, эффективнее развивать международное сотрудничество и получать дополнительные средства.

В НОЦ должны сочетаться 3 компонента: образование, исследовательская деятельность и развитие внешних связей с научными, образовательными, промышленными и другими отечественными и зарубежными организациями и предприятиями.

Главные спонсоры обозначили намерение продолжать поддержку НОЦ в течение следующих 4-5 лет. При этом перспективным направлением развития названо участие в процессе создания исследовательских университетов.

Вместе с тем, как показывают выборочные опросы, интеграция академической и вузовской науки рассматривается большинством

представителей научного сообщества вне контекста исследовательского университета. Как вузы, так и академические организации хотят сохранять свою автономию, и с этой точки зрения сопротивление более радикальным изменениям организационно-правовых форм является значительным.

Возможные сценарии реформирования сети организаций науки

В сфере науки возможно создание предусмотренных «Принципами реструктуризации бюджетного сектора Российской Федерации в 2003-2004 гг. и на период до 2006 г.» новых организационноправовых форм организаций взамен бюджетных учреждений: АУ, ГМАНО, хозяйственных обществ с участием или без участия государства в уставном капитале или некоммерческих организаций с частичным участием (полным отсутствием участия) государства. Наибольшее распространение должны получить АУ и ГМАНО.

В АУ должны быть преобразованы интеграционные структуры, создаваемые на базе объединения академических организаций и вузов, в ГМАНО - крупные научные центры с дорогостоящим оборудованием. Форма хозяйственного общества является оптимальной для тех организаций, которые преимущественно получают доходы от коммерческих заказов и в значительной мере ориентированы на инновационную деятельность и прикладные работы.

Что касается перспектив интеграции бюджетных учреждений науки с вузами, то возможно преобразование УНЦ и НОЦ в самостоятельные юридические лица. Формирование учебно-научных центров в рамках существующего законодательства можно осуществлять в правовых формах некоммерческого партнерства либо объединения юридических лиц (ассоциация, союз). В соответствии с действующим законодательством эти виды юридических лиц имеют членство и при условии лицензирования могут осуществлять образовательную деятельность.

После разработки нового законодательства о некоммерческих организациях УНЦ и НОЦ могут принимать форму АУ.

Критерии и сценарии реформирования бюджетных учреждений науки

Определение оптимальных форм преобразования научных организаций должно проводиться на основе четких критериев, учитывающих специфику сферы науки. К этим критериям следует отнести: характер выполняемых исследований и разработок. Если менее 80% проектов учреждения соответствуют приоритетным направлениям развития науки и техники, такие учреждения должны переводиться в другие организационно-правовые формы; виды выполняемых работ, в том числе доля фундаментальных исследований. Фундаментальные исследования выполняются в настоящее время преимущественно в государственном секторе (т.е. в академических и ведомственных организациях). Можно рассматривать долю фундаментальных исследований, равную 70%, как пороговое значение для принятия решения о целесообразности перевода учреждения в иные организационно-правовые формы, по крайней мере, для организаций академического сектора науки; динамика доли внебюджетного финансирования за последние 3 года. Если доля внебюджетных источников в организации превышает 70% общего объема ее финансирования, возможно ее преобразование в коммерческую организацию; НИИ, где имеются уникальные установки (которые должны поддерживаться и обновляться за счет бюджетных средств, если они служат целям развития фундаментальной науки, необходимы для выполнения работ в области национальной безопасности и обороноспособности), должны сохранить организационно-правовую форму учреждения; размер организации. Чем крупнее организация и выше численность научных кадров, тем сложнее ее преобразование. И хотя бюджетные учреждения науки за редким исключением, как показали результаты инвентаризации, являются сравнительно компактными организациями, стабильный по численности и даже растущий административно-управленческий персонал представляет собой значительную силу, которая может проти

востоять, активно или пассивно, проведению каких-либо преобразований; степень развития связей с другими научно-исследовательскими организациями, промышленными предприятиями, зарубежными организациями, в том числе существующий уровень интеграции академических учреждений и вузов.

Два основных предлагаемых сценария реформирования сети бюджетных учреждений науки различаются по степени радикальности сокращения сети бюджетных учреждений, а также предлагаемых пропорций между различными организационно-правовыми формами, в которые будут преобразовываться бюджетные учреждения.

В соответствии с первым - относительно мягким - сценарием число бюджетных учреждений науки сокращается на 50% путем перевода их в иные организационно-правовые формы. Сохранят организационно-правовую форму бюджетных учреждений организации академической науки, работающие в области естественнонаучных исследований, выполняющие значительный объем фундаментальных исследований (70% и более от общего объема выполняемых исследований), часть ведомственных учреждений, обслуживающих министерства и ведомства, а также учреждения, работа которых полностью базируется на уникальных установках.

В академическом секторе по меньшей мере половина из реформируемых организаций должна быть интегрирована с исследовательскими университетами, возможно, в форме АУ. Это в первую очередь относится к академическим организациям, выполняющим исследования в области гуманитарных и общественных наук, имеющих значительный объем фундаментальных исследований и опирающихся преимущественно на различные формы бюджетного финансирования (государственные программы, гранты). Около 10% общего числа тех учреждений, которые уже фактически работают как коммерческие организации, могут быть преобразованы в хозяйственные общества. Остальные учреждения (т.е. около 40% числа подлежащих реформированию) могут принять форму ГМАНО, единственным или основным учредителем которых остается государство.

При реализации первого сценария реформирования в отношении ведомственных учреждений можно предположить, что около 5% из них станут хозяйственными обществами, 20% - будут преобразованы в ГМАНО, а остальные - в АУ.

В случае реализации второго - радикального - сценария происходит более серьезное сокращение сети бюджетных учреждений науки, в первую очередь за счет реформирования системы РАН, не только путем преобразования академических бюджетных учреждений в другие организационно-правовые формы, но и путем более кардинального изменения РАН как учреждения, имеющего уникальный статус, не предусмотренный действующим Гражданским кодексом РФ. При реализации данного сценария из общего числа бюджетных учреждений реформированию (включая закрытие) должно подлежать 2/3 организаций.

Преобразование РАН в общественную организацию, не являющуюся распорядителем бюджетных средств, повлечет за собой необходимость преобразования всех академических научных организаций в различные организационно-правовые формы, в том числе их присоединение к исследовательским университетам.

По данному сценарию предполагается закрыть около 5% бюджетных учреждений.

В академическом секторе из общего числа организаций, у которых должна быть изменена организационно-правовая форма, 5% должны быть закрыты, 10% преобразованы в хозяйственные общества, 35% могут быть преобразованы в ГМАНО, оставшиеся 50% интегрируются с исследовательскими университетами.

В ведомственном секторе также сокращается как минимум 5% бюджетных учреждений, столько же подлежит переводу в форму хозяйственного общества, а остальные подлежащие реформированию бюджетные учреждения приблизительно в равных пропорциях могут быть преобразованы в формы АУ и ГМАНО.

Реформа ФГУПов

Очевидно, что радикальное сокращение сети бюджетных учреждений науки не решает проблемы эффективного расходования бюджетных средств, поскольку еще большую проблему представляют, в частности, ФГУПы, поглощающие основной объем бюджетного финансирования.

Реформирование системы ФГУПов в научно-технической сфере уже началось. Была выделена группа организаций, в отношении которых было принято решение о запрещении приватизации и сохранении за ними статуса ФГУПов[171]. В перечень таких организаций попали в первую очередь Государственные научные центры (ГНЦ), т.е. организации, которые получают дополнительное бюджетное финансирование в рамках программы поддержки ГНЦ. В дальнейшем целесообразно преобразовать часть ГНЦ, имеющих форму ФГУПов, в организационно-правовую форму ГМАНО.

Часть ФГУПов подлежит преобразованию в акционерные общества со 100%-м государственным участием. Это относится к организациям тех отраслей, где произошла практически 100%-я приватизация промышленных предприятий (автомобильная, химическая, фармакологическая). Сохранение в этих отраслях государственных унитарных предприятий, выполняющих НИОКР (по сути - бывших отраслевых НИИ), является нецелесообразным.

ФГУПы, в суммарном объеме продаж которых значительную долю (более 70%) занимают НИОКР, в том числе фундаментального характера и которые преимущественно выполняют государственный заказ, оптимально преобразовать в организационно-правовую форму ГМАНО.