Приоритетные направления развития механизмов бюджетирования, ориентированного на результат

Наряду с определением порядка разработки, утверждения и реализации ведомственных целевых программ и порядка среднесрочного финансового планирования к числу важнейших направлений совершенствования бюджетирования, ориентированного на результат, следует отнести:

развитие института Сводного доклада о результатах и основных направлениях деятельности Правительства РФ; развитие института контракта государственной службы, предполагающего введение показателей деятельности государственного служащего и привязку объемов оплаты его труда к достигнутым результатам; развитие системы статистических и социологических исследований, направленных на обеспечение эффективного мониторинга результативности деятельности органов исполнительной власти и реализуемых ими бюджетных программ; формирование механизмов стимулирования, образовательной и методической поддержки перехода к бюджетированию, ориентированному на результат.

Рассмотрим подробно перечисленные направления совершенствования бюджетирования, ориентированного на результат. Развитие института Сводного доклада

о              результатах и основных направлениях деятельности Правительства РФ

Обеспечение эффективной реализации государственной политики, в том числе в области расходов, требует эффективной межведомственной координации, в том числе - с точки зрения реализации бюджетных целевых программ. Вместе с тем существующие механизмы бюджетного планирования в России еще не предусматривают сопровождение эффективной межведомственной координации бюджетных расходов, направленных на достижение одной цели (вне института федеральных целевых программ). При этом в соответствии с Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг. число федеральных целевых программ должно быть существенно сокращено, в том числе - путем их преобразования в ведомственные целевые программы.

Эффективным инструментом координации ведомственных целевых программ должен стать Сводный доклад о результатах и основных направлениях деятельности Правительства РФ, институт которого формально введен Постановлением Правительства РФ от 23 декабря 2004 г. № 838. Первый вариант Сводного доклада, подготовленный в августе 2004 г., такой координации обеспечить не

смог, поскольку ограничивался перечислением основных показателей деятельности Правительства, целей, задач и показателей деятельности субъектов бюджетного планирования, не описывая межведомственные задачи.

В феврале 2005 г. Минэкономразвития России представило в Правительство проект Постановления «О порядке разработки Сводного доклада о результатах и основных направлениях деятельности Правительства РФ».

Проект Постановления, готовившийся Минэкономразвития России, предполагает следующую структуру Сводного доклада: результаты достижения целей Правительства РФ и субъектов бюджетного планирования в отчетном периоде; цели деятельности Правительства РФ и субъектов бюджетного планирования в плановом периоде; комплекс планируемых и осуществляемых мер по достижению целей Правительства РФ; региональные аспекты целей Правительства РФ; сценарные условия функционирования экономики России на плановый период; важнейшие риски достижения поставленных целей.

В 1-м разделе - «Результаты достижения целей Правительства РФ и субъектов бюджетного планирования в отчетном периоде» - для каждой цели Правительства должны приводиться: сопоставление запланированных и достигнутых значений показателей, характеризующих деятельность Правительства РФ и субъектов бюджетного планирования в отчетном периоде; анализ причин отклонения достигнутых значений показателей от запланированных.

На основе проведенного анализа делаются выводы о необходимости: корректировки состава показателей, характеризующих деятельность Правительства РФ и субъектов бюджетного планирования по достижению целей, а также их численных значений; внесения изменений в действующие нормативные правовые акты, регулирующих расходные обязательства Российской Федерации;

изменения распределения средств федерального бюджета между субъектами бюджетного планирования, а также подведомственными субъектам бюджетного планирования главными распорядителями средств федерального бюджета с учетом оценки действующих обязательств; корректировки состава ведомственных и федеральных целевых программ, а также содержания мероприятий, не включенных в состав ведомственных и федеральных целевых программ; перераспределения ответственности между субъектами бюджетного планирования в рамках реализации целей Правительства РФ и межведомственных задач.

Во 2-м разделе - «Цели Правительства РФ и субъектов бюджетного планирования в плановом периоде» - должно представляться краткое описание целей Правительства, состава и планируемых значений показателей достижения этих целей в плановом периоде, распределение ответственности между субъектами бюджетного планирования за их достижение. В данном разделе отражается соответствие целей и задач субъектов бюджетного планирования целям Правительства РФ, определяются межведомственные задачи.

Для каждой цели Правительства по основным группам должны представляться: краткое описание, планируемые значения показателей достижения цели для каждого года планового периода, характеристика относящихся к данной цели Правительства целей и задач субъектов бюджетного планирования, а также планируемые значения показателей их достижения.

В 3-м разделе - «Комплекс планируемых и осуществляемых мер по достижению поставленных целей» - должны содержаться следующие подразделы: «Деятельность субъектов бюджетного планирования по достижению целей Правительства РФ»; «Планируемые институциональные реформы», этот подраздел включает описание реформ, предусмотренных Посланием Президента Федеральному Собранию Российской Федерации, Программой социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу;

«Планируемые инфраструктурные проекты и проекты развития отдельных секторов экономики».

По каждому из подразделов должны быть приведены: перечень нормативных правовых актов с указанием их краткого содержания, ответственных исполнителей, сроков внесения проектов нормативных правовых актов на рассмотрение в Правительство РФ, Государственную Думу, принятия нормативных правовых актов Правительством РФ или федеральным органом исполнительной власти; перечень ведомственных и федеральных целевых программ с указанием периода их осуществления, планируемых значений показателей, характеризующих их реализацию; основные мероприятия субъектов бюджетного планирования, не включенные в ведомственные и федеральные целевые программы, с указанием даты и/или последовательности их осуществления, планируемых значений показателей, характеризующих их реализацию; описание групп населения и экономических субъектов, интересы которых затрагивают планируемые преобразования, в том числе количественная оценка возникающих издержек и выгод, механизмы компенсации и сглаживания негативных последствий, оценка затрат на их осуществление;

В 4-м разделе - «Региональные аспекты целей Правительства

РФ» для каждой цели Правительства должны приводиться: обоснование рассмотрения данной цели в разрезе субъектов Российской Федерации; планируемые значения показателей в разрезе субъектов Российской Федерации в плановом периоде; перечень ведомственных и федеральных целевых программ, а также основные не включенные в ведомственные и федеральные целевые программы мероприятия субъектов бюджетного планирования в разрезе субъектов Российской Федерации.

В 5-м разделе «Сценарные условия функционирования экономики России на плановый период» должны приводиться: характеристика внешних и внутренних факторов и условий социально-экономического развития страны;

базовый (инерционный) и целевой прогноз основных показателей развития экономики и социальной сферы в предстоящем периоде; ресурсные ограничения развития экономики и социальной сферы в плановом периоде (трудовые, инвестиционные, финансовые и др.).

В 6-м разделе «Важнейшие риски достижения поставленных целей» - должны содержаться качественное и количественное описание основных факторов, которые могут стать причиной недостижения запланированных показателей реализации целей Правительства РФ, и анализ возможных путей минимизации воздействия этих факторов.

Анализ влияния основных рисков в плановом периоде проводится по следующим группам: риски изменения внешних условий развития; риски отклонения фактических значений показателей, характеризующих внутренние процессы и факторы, от прогнозных значений; риски, связанные с изменением требуемых объемов ресурсов по сравнению с запланированными; риски нарушения сроков или недостаточности требуемых объемов ресурсов; прочие риски.

По каждому риску должны приводиться: оценка вероятности его реализации, анализ последствий его реализации, меры по снижению отрицательных последствий от его реализации.

В целом утверждение рассматриваемого проекта порядка разработки Сводного доклада должно содействовать повышению качества этого документа за счет детализации требований к его содержанию в части необходимости оценки рисков, выделения межведомственных задач и вопросов, связанных со взаимодействием с субъектами Российской Федерации. При этом предполагаются соответствующая детализация и расширение требований к содержанию докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования.

Вместе с тем некоторые положения рассматриваемого проекта представляются спорными или требуют дополнительной прора

ботки.

Помимо указанных двух документов, среднесрочное планирование осуществляется и путем разработки Стратегий развития различных отраслей (со своим «стратегическим» набором показателей). Например, в настоящее время приняты Стратегия Российской Федерации в области развития науки и инноваций на период до 2010 г., Стратегия Российской Федерации в области развития образования на период до 2007 г. и пр. Появление таких отраслевых стратегий наряду с бюджетными докладами субъектов бюджетного планирования отчасти объясняется недостатками методологии подготовки последних. В бюджетный доклад могут включаться лишь те цели и задачи, степень реализации которых можно отследить на имеющейся статистической базе. Вследствие этого на будущее фактически закладываются сложившиеся и зафиксированные тенденции, стратегические цели на уровне показателей

не могут быть уловлены. Поэтому появляется стремление на другой методологической основе разработать отраслевые стратегии развития.

Как отмечалось выше, в Сводном докладе должен присутствовать раздел «Региональные аспекты достижения целей Правительства РФ», содержание которого раскрыто в проекте в недостаточной степени, чтобы понять, в какой мере и на какой основе планируется задействовать регионы для реализации стратегии федерального Правительства. Одна из позиций по этому вопросу, обсуждавшаяся в процессе разработки проекта документа, состоит в том, что поставленные федеральным Правительством цели и задачи должны непосредственно приниматься к исполнению на субна- циональном уровне. Юридическим основанием для такой позиции может служить ст. 77 Конституции, согласно которой в пределах ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти. Вместе с тем, на наш взгляд, это положение неправильно толковать в том смысле, что Федерация вправе в одностороннем порядке возлагать на региональные органы исполнительной власти функции своих агентов.

Смысл реализованной в 2003-2004 гг. реформы системы разграничения полномочий между Российской Федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления состоит в том, что закрепленные за ними полномочия каждый уровень публичной власти осуществляет самостоятельно. С одной стороны, это означает, что Федерация не вправе вмешиваться в осуществление полномочий субъектов РФ, а с другой - что свои исключительные полномочия или полномочия по предметам совместного ведения она должна осуществлять прежде всего через федеральные органы исполнительной власти. Делегирование таких полномочий региональным органам власти допускается только при условии их финансового обеспечения из федерального бюджета. Согласно п. 8 ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» возложение на субъекты РФ полномочий Российской Федерации может не сопровождаться финансированием из федерального бюджета лишь в случае, если эти «полномочия не предусматривают необходимость создания новых органов государственной власти субъекта Российской Федерации, государственных учреждений субъекта Российской Федерации и государственных унитарных предприятий субъекта Российской Федерации, а также осуществления дополнительных бюджетных инвестиций, платежей из бюджета субъекта Российской Федерации гражданам и юридическим лицам, увеличения штатной численности государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации и работников государственных учреждений субъекта Российской Федерации». Таким образом, по нашему мнению, раздел Сводного доклада, посвященный региональным аспектам достижения целей Правительства РФ, не может предусматривать обязательных для региональных органов власти заданий. Содержанием этого раздела могут быть либо согласованные с региональными властями совместные программы либо распределение ответственности за реализацию федеральных программ между территориальными представительствами федеральных органов власти.

В процессе работы над проектом порядка разработки Сводного доклада из него была исключена норма, предусматривавшая рейтинговую оценку качества финансового управления субъектов бюджетного планирования в течение отчетного периода и определение объема полномочий и ответственности каждого субъекта бюджетного планирования в области финансового управления по результатам проведения такой оценки. Под «определением объема полномочий и ответственности в области финансового управления» понималась возможность перераспределения ассигнований между ведомственными бюджетами и предоставления субъектам бюджетного планирования, получившим высокие оценки с точки зрения качества финансового управления, большей свободы перераспределения средств внутри ведомственных бюджетов. Хотя теоретически БОР предполагает увязку финансирования с оценкой эффективности расходов, на наш взгляд, на данном этапе реформы такая увязка - в масштабах больших, чем распределение некоего премиального фонда - была бы преждевременна. В отсутствие адекватных критериев оценки результатов деятельности субъектов бюджетного планирования и представлений о том, какой уровень затрат на достижение этих результатов может считаться экономически обоснованным, снятие контроля за направлениями их расходования может привести к росту бюджетных расходов. Достижение установленных целей не означает, что они не могли быть достигнуты с меньшими затратами, а значит, не дает оснований отказываться от контроля за обоснованностью затрат. Подготовка Федеральной программы

«Административная реформа»

Как показывает мировой опыт, важнейшей предпосылкой успеха перехода к механизмам бюджетирования, ориентированного на результат, является тесная координация этого процесса с реформой государственного управления[92].

В соответствии с протоколом заседания Правительства РФ от 21 октября 2004 г. Минэкономразвития России была разработана и

представлена в Правительство Концепция ФЦП «Административная реформа», предусматривающая реализацию комплекса мер, направленных на: 1) внедрение в деятельность органов исполнительной власти механизмов управления по результатам и проектного управления; 2) внедрение стандартов государственных и муниципальных услуг; 3) разработку и внедрение административных и электронных административных регламентов; 4) повышение эффективности системы закупок для государственных и муниципальных нужд; 5) создание особых механизмов регулирования в кор- рупционно опасных сферах и механизмов досудебного обжалования и административного судопроизводства (административной юстиции); 6) завершение пересмотра избыточных и дублирующих функций органов исполнительной власти и устранение неэффективного государственного вмешательства в экономику; 7) реформу контрольно-надзорных органов; 8) развитие системы аутсорсинга административно-управленческих процессов; 9) реформирование территориальных представительств федеральных органов исполнительной власти; 10) обеспечение прозрачности и эффективного взаимодействия органов исполнительной власти со структурами гражданского общества.

Раздел «Управление по результатам» включает следующие направления: Внедрение в органах исполнительной власти комплексной системы планирования и проектного управления по целям и задачам деятельности. Внедрение института ведомственных целевых программ. Внедрение принципов управления по результатам в отношении подведомственных органам исполнительной власти и местного самоуправления организаций.

В ходе создания механизмов ведомственного планирования планируется решение задач по их методическому обеспечению, пилотному внедрению в каждое ведомство, экспертному сопровождению.

С целью содействия внедрению института ведомственных целевых программ в рамках программы «Административная реформа» предполагается реализация мероприятий по сопровождению

разработки и внутриведомственного контроля, а также внешнего контроля выполнения ВЦП.

Для внедрения механизмов управления по результатам в субъектах Российской Федерации предусматривается создание типовой нормативно-правовой и методической базы для субъектов Российской Федерации с последующей экспериментальной апробацией указанной методологии и повсеместным внедрением под наблюдением экспертной группы.

Реализация мероприятий по внедрению системы управления по результатам также предполагает тесную координацию с мероприятиями, намеченными и реализуемыми в соответствии с Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг., ФЦП «Электронная Россия (20022010)» и федеральной программой «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 гг.)» за счет предусматриваемых ими средств. Сюда включается: совершенствование методологии разработки среднесрочных программ Правительства РФ; внедрение элементов управленческого учета, позволяющих получить адекватную информацию об издержках деятельности органов исполнительной власти; определение порядка корректировки действий по реализации планов при существенном изменении приоритетов или возрастании рисков неисполнения намеченных программ с возможностью соответствующего перераспределения ресурсов; обеспечение объективного контроля исполнения планов и программ, оценки их социально-экономической результативности, аудита эффективности органов исполнительной власти, а также формирование банка данных оценок результативности; формирование системы стимулирования государственных служащих, базирующейся на использовании показателей результативности, должностных регламентах, а также срочных контрактах с ключевыми сотрудниками.

Все эти задачи должны быть реализованы по двум взаимосвязанным направлениям: во-первых, в отношении самих органов исполнительной власти; во-вторых, в отношении подведомственных им организаций, учреждений.

Таблица 23

Динамика показателей результативности по блоку мероприятий «Управление по результатам» по годам реализации программы «Административная реформа»

Значения показателей ре-

ьпмиммо              г

Показатели результативности м 4              зультативности              по              годам

* ФОИВ - федеральный орган исполнительной власти.

С точки зрения создания предпосылок успеха перехода к бюджетированию, ориентированному на результат, большую роль должно сыграть создание эффективных систем мониторинга показателей деятельности органов исполнительной власти и подведомственных учреждений. В рамках программы «Административная реформа» планируется формирование постоянно действующего механизма мониторинга деятельности органов исполнительной власти и исполнительных органов местного самоуправления как обязательного звена применения ими и в отношении них методов управления по результатам и повышения эффективности их текущей деятельности (табл. 24).

При этом предполагается решение следующих задач: организация текущего мониторинга, обеспечивающего целенаправленный сбор информации, поступление которой в опе

ративном режиме необходимо для получения достоверного представления о ходе достижения поставленных целей, задач, выполнения проектов (программ); обеспечение возможности количественной оценки на основе показателей, характеризующих промежуточные и конечные результаты. Их сбор должен осуществляться как органами государственной статистики, так и в рамках самих систем управления программами и проектами; разработка и внедрение процедур проверки полноты, достоверности и объективности информации, предоставляемой исполнителями проектов; организация оперативного анализа поступающей информации в целях своевременного обнаружения отклонений от плановой траектории реализации проектов, а также выявления примеров лучшей практики; оценка результатов анализа вероятности недостижения конечных результатов проекта или целей деятельности органов исполнительной власти (местного самоуправления) и возможности выработки соответствующих корректирующих мер.

Таблица 24

Динамика показателей результативности проекта программы «Административная реформа» в сфере формирования механизма мониторинга деятельности органов исполнительной власти и исполнительных органов местного самоуправления

вые наблюдения

В целом, реализация программы «Административная реформа» должна обеспечить необходимую консультационную поддержку механизмов управления, ориентированных на результат. Совершенствование механизмов оплаты труда государственных служащих

В целом позитивный опыт подготовки докладов о результатах и основных направлениях деятельности привел к постепенному распространению подобных механизмов (в том числе формализованных показателей результатов деятельности) на уровень структурных подразделений федеральных органов исполнительной власти. Так, в Министерстве финансов начата подготовка докладов о результатах и основных направлениях деятельности департаментов министерства.

В соответствии со ст. 24 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», вступившего в силу с 1 февраля 2005 г., в служебном контракте государственного служащего могут предусматриваться показатели результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего и связанные с ними условия оплаты его труда. Перечень прав государственного служащего дополнен правом на ознакомление с критериями оценки эффективности исполнения должностных обязанностей, показателями результативности профессиональной служебной деятельности и условиями должностного роста (хотя в настоящее время это право носит скорее декларативный характер, так как указанные критерии оценки пока не формализованы).

Указом Президента России от 16 февраля г. 2005 №159 утверждена Примерная форма служебного контракта о прохождении

государственной гражданской службы Российской Федерации и замещении должности государственной гражданской службы Российской Федерации. Одним из трех вариантов оплаты труда государственного гражданского служащего является «особый порядок оплаты», который в соответствии с п. 14 ст. 50 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» предусматривает ежемесячную выплату при условии достижения зафиксированных в служебном контракте показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности.

Пунктом 2 Указа руководителям государственных органов поручено в 3-месячный срок обеспечить переоформление трудовых договоров, заключенных с государственными служащими ранее. Таким образом, уже в ближайшее время может быть сформирован эффективный механизм материального стимулирования государственных служащих, интегрированный в систему бюджетирования, ориентированного на результат.