Оценка эффективности и результативности в государственном секторе Необходимость организации системы оценки эффективности

Анализ эффективности является важнейшим компонентом любой системы управления расходами. В теории и практике управления общепринятым считается, что анализ может способствовать принятию государственных решений в бюджетной сфере, а также повышению эффективности различных проектов и программ в области управления.

Анализ включает оценку эффективности (способность работать с наименьшими затратами) и результативности (достижение поставленной цели).

Мощный аналитический потенциал дает толчок к применению все новых методов управления на самом высоком уровне, способствует развитию государственных институтов, а также оказывает содействие реформе в государственном секторе. Централизованное решение о проведении анализа может помочь акцентировать внимание на эффективности работы областных и муниципальных органов власти, получающих государственные субсидии. Успешная коммерциализация и предоставление бюджетных услуг частному сектору требуют четкого понимания программных целей. Анализ является одним из основных элементов в проведении реформы государственного аппарата. Наделение руководителей большей степенью ответственности и автономии тесно связано с необходимостью уделять особое внимание оценке работы персонала, так как работа на индивидуальном уровне в некоторой степени отражается на работе всего проекта или программы.

Анализ является одним из важнейших инструментов результативности антикоррупционных мер, улучшающих работу систем финансового управления, и служит базой для своевременной подготовки отчетности о проделанной работе.

Решение о приоритетности проведения анализа требует серьезного изучения проблемы поиска стимулов для руководящих работников и менеджеров, занимающих ответственные должности, а также необходимости организации учебных курсов для менеджеров и специалистов по изучению методов проведения анализа. Методы проведения анализа (оценки) эффективности Существует много методов (способов, инструментов) оценки эффективности, выбор которых зависит от поставленных целей. Несмотря на то, что все эти методы так или иначе взаимосвязаны, в них не так просто разобраться, поскольку эксперты в этой области пользуются разной терминологией. Среди методов оценки эффективности работы назовем следующие: постоянный мониторинг и показатели эффективности; оценка выполнения проекта и программы - предварительная, текущая (информативная) и итоговая; экономический анализ; финансовая проверка. Каждый из этих инструментов предоставляет информацию по эффективности деятельности и может быть использован в различных ситуациях. Такой широкий диапазон методов и оценок известен под более общим термином «мониторинг и оценка эффективности»[59].

Определим некоторые понятия, которые будут использоваться далее в разделе: под «обратной связью» понимается процесс, осуществляемый в рамках мониторинга и оценки, посредством которых распространяются информация и опыт и которые используются для оценки движения к намеченным целям или для подтверждения их достижения. Обратная связь может включать

полученные результаты, выводы, рекомендации и уроки из накопленного опыта. Она может быть использована для повышения эффективности работы, а также в качестве основы для принятия решений и стимулирования процесса обучения в организации; «усвоенный урок» - пример, основанный на опыте, который может быть применен к ситуации в целом, а не к конкретным обстоятельствам.

Существует большое разнообразие способов оценки, среди которых можно выделить: анализ с использованием метода «издержки-выгоды», анализ экономического эффекта (АЭЭ), моделирование, а также изучение мнения и удовлетворенности потребителя[60].

Некоторые из инструментов мониторинга и оценки (МиО) и подходы взаимно дополняют друг друга, а другие взаимно заменяют. Одни имеют широкое применение, а другие используются только в конкретных случаях. Выбор наиболее приемлемого инструмента зависит от множества причин, в том числе: от основных пользователей, заинтересованных в получении результатов мониторинга и оценки; от времени, в течение которого должна быть подготовлена данная информация; от стоимости проведения исследования.

В Приложении 8 дается краткое описание основных методов оценки эффективности.

Обеспечение необходимого уровня компетентности для проведения анализа/оценки эффективности Стимулы

Необходимость анализа/оценки эффективности должна осознаваться на уровне высшего звена руководства. Если правительство, министры и другие чиновники высокого ранга не берут на себя роль лидера, если им не нужна высококачественная оценка принимаемых ими решений, такая оценка вряд ли будет полезна. Один из способов повысить спрос на проведение анализа/оценки - демонстрация угрозы проведения такой оценки за пределами организации. Тем не менее наибольший эффект достигается тогда, когда главы правительств и руководители высшего звена сами проявляют желание использовать данные высококачественного анализа для обоснования собственных решений.

Можно создать такие рычаги системы государственного управления и так организовать бюджетный процесс и отчетность на самом высоком уровне, чтобы они поддерживали «культуру поиска решений и анализа».

Усилия можно сосредоточить в двух направлениях: изменить процесс управления эффективностью работы глав правительств таким образом, чтобы акцент делался в первую очередь на обсуждение данных анализа/оценки эффективности основных решений, а также на обучение на основе прошлого опыта для улучшения качества решений, принимаемых сегодня; изменить бюджетный процесс таким образом, чтобы акцент делался на эффективность государственных расходов, а не только на инициативы. Предложения в рамках инициатив должны содержать краткую информацию о будущих планах в области анализа и мониторинга эффективности.

Наиболее амбициозный подход заключается в том, чтобы в качестве цели принять развитие системы оценки и анализа эффек

тивности в масштабе всего государства. В случае если такой вариант считается невыполнимым или слишком дорогостоящим, наиболее реалистичным подходом будет концентрация на отраслях или крупных программах и проектах. Накопленный в этой области опыт предостерегает как от попыток количественного определения оптимального уровня компетентности для проведения анализа/оценки эффективности, так и от определения точного количества обучаемых специалистов в области анализа/оценки эффективности. Прямое вмешательство правительства в обеспечение министерств и ведомств такими специалистами неразумно. Отделы по проведению анализа/оценки не обязательно должны быть в каждом ведомстве.

В краткосрочном периоде могут использоваться формальные и неформальные стимулы для того, чтобы поощрить руководителей высшего звена к предоставлению информации о применении методов оценки эффективности в отдельных ведомствах. В качестве примера такого стимула может служить вознаграждение, если в ведомстве приоритетной выбрана стратегия определения успешности деятельности на основе оценки и анализа эффективности.

Роль министерства финансов

Стратегия создания, укрепления и развития системы оценки и анализа эффективности работает в наиболее полном объеме, если инициатива исходит централизованно из министерства финансов и имеет тесную связь с его основной сферой деятельности - годовым бюджетным процессом. У централизованного подхода есть преимущества и недостатки. Основным недостатком является слабая ответственность отраслевых министерств. Синдром «это не нами придумано» приведет к недобросовестной оценке, служащей интересам и требованиям бюрократии. Министерства финансов пытаются смягчить эти недостатки, используя убеждение, где это возможно, а не силовые методы, и обеспечивая поддержку и содействие в проведении анализа эффективности. Наиболее правильная и эффективная формула поведения выражается в виде разумного соотношения «кнута, пряника и убеждений».

В Приложении 9 дается краткий обзор опыта Австралии и Новой Зеландии по приданию общегосударственного приоритета организации системы оценки и анализа эффективности в этих стра- нах[61].

Для реализации преимуществ оценки эффективности министерство финансов должно быть руководителем, поддержкой и получателем «отчета о работе системы оценки эффективности», который предоставляется каждым министерством и крупным государственным предприятием. Бюджетный процесс должен быть построен так, чтобы: в поисках нового финансирования министерства предоставляли описания своих планов в системе оценки и анализа эффективности; в тех случаях, когда существует явная неопределенность относительно результативности новых инициатив, проводились (там, где возможно) пилотные проекты, но они должны сопровождаться периодическим анализом результатов для определения целесообразности продолжения данных инициатив.

В среднесрочном периоде, после внедрения соответствующих методов и механизмов заказчиками на проведение оценки должны стать руководители конкретных министерств, а не министерство финансов.

Профессиональная подготовка

Для практического применения в России системы мониторинга и оценки эффективности одной из наиболее серьезных проблем является отсутствие системы подготовки специалистов- аналитиков. Руководители программ, менеджеры высшего звена, а также руководители бюджетных администраций признают необходимость использования оценки эффективности в своей работе, но при этом ссылаются на неподготовленность и отсутствие условий для проведения исследований по оценке эффективности. Министерство финансов должно инициировать работу по созданию условий для практического применения системы мониторинга и оценки эффективности и подготовки специалистов-практиков в

этой области (в частном и государственном секторах). Такие условия дают в конечном итоге возможность: стимулировать применение наиболее эффективных методов оценки и обмениваться опытом такого применения в масштабах всего государственного сектора; обмениваться информацией о курсах подготовки и/или проводить учебные занятия, а также знакомиться с международным опытом в этой области; принимать участие в дискуссиях по вопросам организации системы оценки эффективности в государственном секторе в различных научных организациях и центрах.

Правительство должно разработать основные направления программы организации системы оценки эффективности и обеспечить подготовку высокопоставленных государственных чиновников, имеющих соответствующие знания в этой области. Министерство финансов должно оказывать поддержку государственным организациям и ведомствам в развитии системы оценки эффективности путем организации курсов подготовки специалистов, обладающих навыками: определения адекватных методов оценки эффективности для различных случаев; организации и управления информационными потоками (включая административные данные); практического использования данных, полученных в результате проведения оценки эффективности.

Для популяризации системы оценки эффективности необходимы рекламные и справочные материалы, которые должны: акцентировать особое внимание на важности и значимости организации системы оценки эффективности и разъяснять степень применимости различных ее видов на различных этапах проводимой политики/программы (например, разграничить случаи, когда достаточно проведения мониторинга и/или исследований и когда лучше провести оценку эффективности методом случайной контрольной выборки); разъяснять требования к предъявлению государственными учреждениями и ведомствами отчетности о мероприятиях по оценке эффективности в ежегодных оценочных планах (раз

мещаемых в том числе в Интернете), которые должны содержать информацию о том, как результаты проведенных ранее оценок отразились на принятии решений; разъяснять важность использования данных текущих экономических расчетов при внедрении системы мониторинга эффективности деятельности.

Учебные курсы по теме оценки эффективности Любая из программ повышения квалификации высших управленческих кадров должна обеспечивать понимание будущими руководителями необходимости использования систем оценки эффективности. Обучение организации системы оценки возможно на базе вузов, к тому же существует обширный учебный материал, определяющий содержание, объем, а также порядок изучения и преподавания этого материала (в Приложении 10 приведено описание некоторых учебных курсов, которые, правда, необходимо адаптировать к российским условиям).

Материалы, посвященные вопросам оценки результативности и эффективности, должны быть специально сгруппированы для каждой из четырех перечисленных ниже групп: для чиновников министерства финансов; для бухгалтеров, ревизоров и аудиторов отраслевых ведомств; для руководителей бюджетных программ, для которых предусмотрены индивидуальные контракты; для сотрудников министерств и депутатов Государственной Думы РФ.