Образование Основные цели и приоритетные направления реформирования системы образования

«Концепция модернизации российского образования на период до 2010 г.», принятая в 2001 г., основной целью развития образования в России определила повышение его качества, доступности и эффективности.

этапу развития Российской Федерации. Экономический подъем выдвигает на первый план задачу формирования системы непрерывного образования, которая создает механизмы включения работодателей в выработку образовательной политики, стандартов качества профессионального образования, позволяет более полно учитывать быстро меняющиеся потребности рынка труда. В этом контексте обеспечение доступности образования приобретает еще одно измерение: формирование условий для территориальной, социальной и академической мобильности молодежи. Непрерывность образования и повышение мобильности молодежи должны стать залогом сохранения единства образовательного пространства Российской Федерации и одновременно интеграции российского образования в мировое образовательное пространство, выполнения международных обязательств в образовательной сфере.

Российская система образования - как один из важнейших элементов социально-экономического развития страны - должна превратиться в сферу, привлекательную и открытую для инвестиций. Инвестиционная привлекательность должна быть обеспечена эффективностью деятельности, прозрачностью финансовых потоков, участием общественности в управлении образованием, независимой оценкой качества образования на всех уровнях образовательной системы. Инвестиции общества в образование будут обусловлены в первую очередь эффективностью бюджетного финансирования данной сферы. Без внедрения новых финансовых механизмов нельзя обеспечить приток в образование дополнительных внебюджетных средств. Главным условием инвестирования общества в образование должно стать повышение его кадрового потенциала, которое возможно только тогда, когда заработная плата в этой сфере будет конкурентоспособна по отношению к другим отраслям.

Инновационный характер образования становится важнейшим инструментом в его конкуренции с другими социальными институ

тами за влияние на подрастающее поколение. В настоящее время средства массовой информации и коммуникации, массовая культура, реклама превращаются в активных производителей образцов и моделей поведения в подростковой и молодежной среде. В новой ситуации не только содержание, но и формы, технологии обучения важны для создания позитивной ориентации молодежи на образование. Развитие новых методов и каналов образования становится настоятельной необходимостью.

В настоящее время складывается мировой образовательный рынок, являющийся высококонкурентным, поскольку образование все больше становится способом продвижения страны на глобализирующемся рынке труда и международном рынке новейших технологий, постепенно превращается в один из ведущих элементов геополитики и экономической стратегии государств при завоевании новых рынков.

Вхождение России в ВТО, в Болонский процесс делают ее участником конкурентной гонки. Демографический спад, который характерен не только для России, но и для Западной Европы, приведет уже в ближайшей перспективе к острой конкуренции на международном и национальном уровнях за студентов высших учебных заведений. И инструментами в этой борьбе будут эффективность управления образовательным процессом, качество высшего образования, гибкость образовательных программ, возможность для студента войти в международные сети непрерывного образования, повысить свою конкурентоспособность на рынке труда.

Глобальной тенденцией становится и рост массовости высшего образования. В России этот процесс идет ускоренными темпами. В мире рост массовости высшего образования связан в первую очередь с тенденцией перехода от индустриальной экономики к «экономике знаний».

ципиально новых подходов к формированию содержания и оценке качества высшего образования.

На современном этапе модернизации российского образования приоритетными направлениями государственной политики должны стать: формирование системы непрерывного профессионального образования, которое позволит обеспечить соответствие системы образования динамично изменяющимся потребностям личности, общества, экономики, обеспечит возможности для выравнивания доступа к качественному образованию на всех уровнях образовательной системы.

Для формирования системы непрерывного профессионального образования необходимо: создать условия для расширения числа агентов, предоставляющих образовательные услуги в области профессионального образования и подготовки кадров; создать условия для распространения общественнопрофессиональных механизмов аттестации и аккредитации образовательных программ; создать условия для повышения роли общественных институтов в управлении образованием; сформировать общенациональную систему оценки качества образования; создать условия для обеспечения образовательной мобильности обучающихся; повышение качества профессионального образования за счет: перехода к двухуровневому высшему образованию; реструктуризации системы НПО и СПО; создания условий для инновационного развития системы профессионального образования, интеграции образовательной, научной и практической деятельности; создание равных стартовых возможностей и роста доступности качественного общего образования, что позволит снизить социальную дифференциацию, заложить необходимую основу для повышения качества образования, социальной, территориальной и образовательной мобильности детей и молодежи.

равных стартовых возможностей и повышения доступности качественного общего образования необходимо обеспечить введение обязательного предшкольного образования и снизить уровень нагрузки учащихся с параллельным расширением возможностей получения дополнительного образования; повышение инвестиционной привлекательности сферы образования, что позволит решить проблему дефицита квалифицированных кадров в системе образования, повысить ее управленческий потенциал, обеспечить развитие ресурсной базы, а также внедрение новых технологий в образовательный процесс. Для повышения инвестиционной привлекательности сферы образования необходимо: создать условия для повышения экономической самостоятельности образовательных учреждений путем увеличения разнообразия организационно-правовых форм образовательных организаций; создать условия для снижения инвестиционных рисков вложений в образовательную сферу путем развития общественных институтов управления образовательными учреждениями; обеспечить для учредителей большую прозрачность процессов финансово-хозяйственного управления образовательными учреждениями; создать условия для повышения качества управления образовательными учреждениями.

Рассмотрим основные направления реформы системы образования. Реструктуризация бюджетной сети в образовании

Реструктуризация бюджетной сети в системе образования складывается из двух составляющих: оптимизация бюджетной сети и внедрение новых организационно-правовых форм деятельности учреждений образования.

Основными направлениями оптимизации бюджетной сети в системе образования являются: реструктуризация сети городских и сельских школ;

передача учебных заведений начального профессионального образования (далее - НПО) и среднего профессионального образования (далее - СПО) на региональный уровень; передача основной части федеральных вузов и ссузов, оставшихся на федеральном уровне, в ведение Федерального агентства по образованию.

Реструктуризация сети сельских и городских школ

Реструктуризация сети сельских и городских школ обусловлена двумя основными причинами: малокомплектностью и/или малочисленностью сельских школ и введением профильного обучения в старшей школе.

В настоящее время расходы на 1 учащегося сельской школы в силу ее малокомплектности и/или малочисленности превышают аналогичные расходы на учащегося городской школы в 3-5 раз. При этом качество обучения оказывается в таких школах, как правило, ниже, чем в городских, что демонстрируется результатами ЕГЭ в 2003 г. Специальным исследованием по Самарской области было установлено: чем больше наполняемость школы, тем выше средний балл, полученный ее выпускниками на ЕГЭ. При средней численности учащихся в школе до 500 человек средний балл по ЕГЭ ее выпускников, как правило, ниже среднего по области, а при численности учащихся в школе более 500 человек - выше среднего по области. Одновременно с ростом качества повышается и эффективность использования ресурсов: с увеличением численности учащихся в школе стоимость 1 балла ЕГЭ снижается[161].

В настоящее время разработано несколько моделей реструктурирования сети сельских школ: реализация программы «Школьный автобус», развитие сети базовых школ, в которые учащиеся подвозятся из окрестных деревень, организация образовательных и ресурсных центров, формирование культурно-образовательных комплексов или центров. Однако существование законодательного запрета на совместное учредительство бюджетных учреждений различными субъектами бюджетной системы затрудняет объеди

нение ресурсов и концентрацию деятельности с целью повышения эффективности и качества. Одним из путей решения проблемы должно стать развитие различного рода ассоциаций и новых организационно-правовых форм деятельности. Пример развития меж- муниципальных ассоциаций в области образования демонстрирует Московская область, но их деятельность пока носит прежде всего методический характер (проведение конференций, семинаров, повышение квалификации кадров).

Вторым фактором реструктуризации сети общего (школьного) образования является переход к профильному обучению в старшей школе, который должен начаться в 2006 г. Вместе с тем представляется, что в силу дефицита ресурсов достичь целей этой реформы, которые состоят в сокращении числа изучаемых в старшей школе предметов и обеспечении учащимся выбора наиболее подходящего для них набора, не удастся.

Передача учебных заведений НПО и СПО на региональный уровень

Необходимость передачи учебных заведений НПО и СПО на региональный уровень связана с реформой системы разграничения полномочий между федерацией, ее субъектами и муниципалитетами, т.е. фактически обусловлена и той финансовой моделью, которая складывается в последние годы, в частности, характером межбюджетного взаимодействия.

Финансирование учреждения должен обеспечивать тот уровень власти, в чьей собственности оно находится. С целью обеспечения

ответственности учредителя за финансирование учреждения и исключения противоречий в бюджетной системе не допускается возможность совместного учредительства бюджетных учреждений различными публичными образованиями и (или) частными лицами. Между тем механизм соучредительства был призван обеспечить приток в сферу образования бюджетных и внебюджетных средств из разных источников. Единственным механизмом участия более высокого уровня власти в финансировании учреждений становится механизм субвенций. Механизм субвенций уже начал отрабатываться в финансировании школ. В функции муниципалитета входит обеспечение за счет своих средств содержания зданий школ, расположенных на его территории, а субъект Федерации финансирует организацию учебного процесса, прежде всего выплату заработной платы учителям. Для этого региональный бюджет выделяет субвенции на образование муниципальным бюджетам.

Передача учебных заведений НПО и СПО с федерального уровня на уровень субъектов Федерации объясняется авторами реформы тем, что эти образовательные учреждения должны быть ориентированы в первую очередь на региональные и локальные рынки труда. А поскольку они обслуживают нужды определенной территории, то и финансироваться должны из ее бюджета. Однако с учетом того, что согласно законодательству НПО и СПО должно предоставляться бесплатно всем желающим, передача соответствующих учреждений на региональный уровень может породить серьезные правовые и экономические проблемы. Если образовательное учреждение начинает финансироваться из регионального или муниципального бюджета, то оно становится бесплатным только для жителей данного региона или муниципалитета, а жители других регионов или муниципалитетов должны будут платить за обучение в нем. При передаче учебных заведений НПО и СПО на уровень субъектов Федерации этот очень важный момент был упущен. На федеральном уровне были оставлены исключительно учебные заведения, которые имеют межрегиональный характер или подготовка кадров в которых решает общефедеральные задачи.

Вместе с тем следует учитывать, что сеть учебных заведений НПО и СПО сложилась еще в советское время, нередко в привязке к предприятиям, которые в настоящее время либо закрылись, либо

сменили собственника, либо изменили профиль деятельности. После передачи федеральный центр не будет поддерживать их функционирование, а из-за дефицита ресурсов значительной подстройки под местные потребности не произойдет, что откроет многие скрытые в настоящее время внутри существующей системы проблемы. Кроме того, сейчас наблюдается сокращение контингентов, вызванное демографическим спадом, а при начале демографического подъема та материально-техническая база, которая позволила бы безболезненно обеспечить предоставление НПО и СПО, в системе образования, скорее всего, не сохранится. Это означает, что в будущем качество и эффективность предоставления образовательных услуг учреждений НПО и СПО могут снизиться.

Таким образом, в настоящее время необходимо разработать схемы, позволяющие либо повышать эффективность использования ресурсов без сокращения объема услуг, либо обеспечивать рост числа источников поступления в систему образования бюджетных и внебюджетных средств.

Передача основной части федеральных вузов и ссузов в ведение Федерального агентства по образованию Не менее сложной проблемой является и передача вузов и сохранившихся на федеральном уровне ссузов под эгиду Федерального агентства по образованию (далее - Рособразование). Рособразование унаследовало от прежнего Минобразования России 333 государственных вуза из их общего числа 655 (21 вуз находится в ведении субъектов Федерации). Это означает, что Рособразование должно принять от других федеральных министерств и ведомств почти столько же вузов, сколько находится в его ведении сейчас, - и это не считая многочисленных филиалов.

На первый взгляд кажется, что в связи с передачей более 2000 учебных заведений НПО и СПО на региональный уровень применительно к ссузам аналогичных проблем возникнуть не должно. На практике же до передачи учреждений НПО и СПО их финансирование главным распорядителем бюджетных средств, т.е. бывшим Минобразованием России, осуществлялось по субъектам Федерации (роспись шла по 89 субъектам). Средства по конкретным учреждениям распределялись регионами. Теперь Рособразование должно будет непосредственно финансировать

но будет непосредственно финансировать учреждения НПО и СПО, оставшиеся на федеральном уровне, а это - более 1220 учебных заведений.

По всей видимости, помимо организационных трудностей, не удастся избежать и серьезных содержательных проблем, связанных с концентрацией всех образовательных учреждений в одном ведомстве (в частности, проблемы дефицита ресурсов). Так, в медицинских вузах обучение во многом ведется на существующей клинической базе, которая останется в Минздраве, а вузы перейдут Рособразованию. В настоящее время клиники не берут с вузов плату за использование их базы для учебных целей, а при разделении симбиоза вузов и клиник значительная часть средств начнет уходить на оплату практики студентов в клиниках. Для системы здравоохранения это может принести краткосрочные финансовые выгоды, но одновременно негативно отразится на процессе обучения и, следовательно, качестве подготовки будущих врачей. Если же вузы, имеющие в своем составе клиники (38 из 59), вместе с ними перейдут в Рособразование, то встанет проблема финансирования клинической деятельности.

Аналогичная ситуация может сложиться для вузов Минкультуры, Минсельхоза и Минтранса России.

Решению этой проблемы могло бы содействовать совместное учредительство высших учебных заведений несколькими министерствами, но действующее законодательство препятствует этому.

Существующая концепция новых организационно-правовых форм деятельности учебных заведений - АУ и ГМАНО - также основана на запрете совместного учредительства. Это не позволяет стимулировать регионы, муниципалитеты и работодателей к полноценному участию в управлении и финансировании учебных заведений, расширять практику установления госзаданий на подготовку кадров и распределять их на конкурсной основе между федеральными, региональными, муниципальными учебными заведениями, созданными в разных организационно-правовых формах. Внедрение новых организационно-правовых форм деятельности вузов

Одной из важнейших задач в сфере образования является создание механизмов и стимулов инвестирования в данную сферу ча

стных и корпоративных средств, что не только будет способствовать улучшению общей финансово-экономической ситуации в системе образования, но и обеспечит условия для роста ее восприимчивости к запросам общества и рынка труда, что позитивно повлияет на качество образовательного процесса. Основным инструментом повышения инвестиционной привлекательности сферы образования является создание условий для роста экономической самостоятельности образовательных учреждений и повышения их ответственности за конечные результаты деятельности путем повышения разнообразия их организационно-правовых форм. Выполнение данной задачи позволит создать базовые условия для повышения эффективности и прозрачности финансирования сферы образования.

Задачами реструктуризации бюджетной сети в сфере образования являются: создание условий для развития общественных институтов управления образовательными учреждениями. Распространение практики использования таких форм общественного управления, как попечительские и наблюдательные советы, позволит повысить контроль за расходованием бюджетных и внебюджетных средств, что, в свою очередь, будет способствовать снижению инвестиционных рисков при инвестировании в образовательную сферу; обеспечение большей прозрачности процессов финансовохозяйственного управления образовательными учреждениями путем разработки механизмов и форм публичной отчетности о работе учебных заведений всех уровней образования, развития независимых форм контроля (аудита) их деятельности; повышение качества управленческого персонала в системе образования за счет переподготовки и повышения его квалификации, направленного на подготовку к работе в новых финансово-экономических условиях.

В ходе реструктуризации часть вузов предполагается сохранить в форме бюджетного учреждения (БУ). Такие вузы будут получать бюджетное финансирование по смете, фактически лишаясь права самостоятельно расходовать внебюджетные средства. Внебюджетные доходы будут уходить в бюджет, а потом по решению учре

дителя возвращаться в БУ и расходоваться в соответствии с утвержденной учредителем сметой.

Остальные вузы будут преобразованы в организации новых организационно-правовых форм. Часть вузов примет форму автономного учреждения (АУ), что во многом является возвращением к режиму деятельности вузов до введения в действие Бюджетного кодекса РФ, но с отменой субсидиарной ответственности государства по их обязательствам. Это означает, что государство может заказать вузу подготовку кадров в определенном объеме, финансируя обучение каждого бюджетного студента ниже стоимости обучения платного контингента. При этом финансирование обучения бюджетных студентов должно будет осуществляться по смете. Но поскольку в рамках «бюджетирования по результатам» смета должна быть существенно упрощена и будет регулировать только укрупненные виды расходов, должно произойти расширение финансовой самостоятельности вузов в расходовании бюджетных и внебюджетных средств.

Остальные вузы будут преобразованы в государственные (муниципальные) автономные некоммерческие организации (ГМАНО). Вуз в форме ГМАНО сможет отказаться от обучения бюджетных студентов, если величина выделяемых на их обучение бюджетных средств не будет его устраивать. Таким образом, между ГМАНО и государством должны устанавливаться договорные отношения относительно бюджетного контингента, причем на весь срок подготовки каждого студента. Переход вуза в организационно-правовую форму ГМАНО также ведет к ликвидации субсидиарной ответственности учредителя, соответственно для ГМАНО (как и для АУ) возможно банкротство.

В организационно-правовую форму ГМАНО в основном будут стремиться преобразовываться вузы, у которых объем внебюджетных поступлений составляет более 70% общего объема бюджетных и внебюджетных средств. Вместе с тем можно ожидать, что на начальном этапе реформирования бюджетной сети подавляющее большинство вузов со значительным объемом внебюджетных средств перейдет в форму АУ, а не в ГМАНО.