Концепция реформирования бюджетного процесса

Первоочередные задачи внедрения методов бюджетирования, ориентированного на результат, сформулированы в Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг., утвержденной Постановлением Правительства России от 22 мая 2004 г.

субъектами бюджетного планирования[85] на трехлетний период; переход к утверждению перспективного финансового плана Правительством РФ; введение в практику бюджетного процесса формирования ведомственных целевых программ, в рамки которых должна быть включена значительная часть бюджетных расходов, осуществляемых в настоящее время по сметному принципу. Ориентация федеральных целевых программ на решение крупных и требующих длительных сроков реализации инвестиционных, научно-технических и структурных проектов межотраслевого характера с четко сформулированными и количественно измеримыми индикаторами результативности; переход к распределению бюджетных ресурсов между распорядителями бюджетных средств и бюджетными программами в зависимости от планируемого уровня достижения поставленных перед ними целей, в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов; расширение сферы применения механизмов поддержки отобранных на конкурсной основе региональных и муниципальных программ бюджетных реформ в рамках создаваемого с 2005 г.

На федеральном уровне реализацию Концепции планируется осуществлять путем принятия ряда нормативных правовых актов Правительства России и внесения в Бюджетный кодекс РФ изменений, касающихся регулирования бюджетного процесса. Предполагается, что указанный Федеральный закон вступит в силу с января 2006 г., создав правовую основу для новой системы организации бюджетного процесса начиная с формирования бюджета на 2007 г.

Важной предпосылкой внедрения методов бюджетирования, ориентированного на результат, является повышение эффективности среднесрочного бюджетного планирования, предполагающего составление бюджета на очередной год на базе одобренных в предыдущем периоде основных параметров среднесрочного финансового плана на соответствующий год, а также корректировку имеющихся и разработку новых бюджетных проектировок на последующие годы. Это обеспечивает преемственность государственной политики и предсказуемость распределения бюджетных ассигнований, а также позволяет вносить в них по четкой и прозрачной процедуре ежегодные корректировки в соответствии с меняющимися приоритетами государственной политики и социально-экономическими условиями.

Необходимость разработки перспективного финансового плана - документа, содержащего данные о прогнозных возможностях бюджета по мобилизации доходов, привлечению государственных заимствований и финансированию основных расходов бюджета, была предусмотрена еще первоначальной редакцией Бюджетного кодекса РФ 1998 г. Однако, как отмечается в Концепции реформирования бюджетного процесса, в настоящее время роль перспективного финансового плана (ПФП) в бюджетном процессе ограничена из-за отсутствия четкой методологии корректировки ранее одобренных проектировок, оценки устойчивости и рисков, увязки с целями и приоритетами среднесрочной государственной политики и условиями их реализации, формирования предельных объемов расходов для распорядителей бюджетных средств на трехлетний период.

В целях устранения данных недостатков Минфином России совместно с Минэкономразвития России был разработан проект «Положения о разработке перспективного финансового плана Российской Федерации и проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год» (далее - «Положение»), определяющий формат ПФП, процедуры пересмотра его параметров и использования их при формировании проекта бюджета, выработке приоритетов и целей государственной политики и планировании результатов бюджетной политики. Указанный доку

мент был утвержден Постановлением Правительства РФ от 6 марта 2005 г. № 118.

С точки зрения ориентации бюджета на конечные результаты важнейшим шагом стало включение в перспективный финансовый план ежегодно смещаемого на год вперед распределения ассигнований на выполнение действующих и вновь принимаемых расходных обязательств между субъектами бюджетного планирования на трехлетний период. Это удлиняет период планирования бюджетных программ, создает стимулы для оптимизации бюджетных расходов, способствует формированию системы индикаторов результативности бюджетных расходов, повышает объективность оценки деятельности министерств, ускоряет подготовку и повышает качество проекта бюджета.

Кроме того, в «Положении» определена методология увязки среднесрочного прогнозирования бюджетных доходов со сценарными макроэкономическими условиями, оценки устойчивости прогнозируемых доходов к изменениям макроэкономических параметров (в том числе зависящих от внешнеэкономической конъюнктуры) и налогового законодательства. Сценарные условия функционирования экономики Российской Федерации на среднесрочный период и основные показатели перспективного финансового плана должны разрабатываться в двух вариантах: исходя из прогнозируемого Минэкономразвития и базового уровня цены на нефть[86].

Проект перспективного финансового плана разрабатывается в 3 этапа. На 1-м этапе разрабатываются и утверждаются основные направления налоговой и таможенной политики и сценарные условия функционирования экономики Российской Федерации на среднесрочный период.

но с Минэкономразвития России), рассматриваются Бюджетной комиссией и утверждаются Правительством РФ.

Сценарные условия содержат ожидаемые в текущем году и прогнозируемые на плановый период значения следующих показателей: цена на нефть марки Urals, динамика и структура используемого и произведенного ВВП; темпы роста базовых отраслей экономики; прогноз инфляции и роста цен и тарифов на товары и услуги естественных монополий; курс рубля к доллару США и евро и другие показатели.

На 2-м этапе разрабатываются и утверждаются основные показатели перспективного финансового плана и основные направления долговой политики. К основным показателям перспективного финансового плана относятся: прогнозируемые значения перечисленных выше сценарных условий функционирования экономики; доходы федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации и территориальных государственных внебюджетных фондов в двух вариантах - в условиях действующего законодательства и с учетом предполагаемых изменений в законодательстве; источники финансирования дефицита федерального бюджета с разбивкой на внутренние и внешние; объем поступлений и выплат в Стабилизационный фонд (из Стабилизационного фонда) Российской Федерации; объем бюджета действующих расходных обязательств с разбивкой на расходы текущего и инвестиционного характера, а также оценка ресурсов для формирования бюджета принимаемых обязательств. При этом под действующими понимаются расходные обязательства, подлежащие исполнению в плановом периоде за счет средств федерального бюджета в объеме, установленном в соответствии с действующими нормативными правовыми актами (за исключением нормативных правовых актов, действие которых истекает, приостановлено или предлагается к отмене начиная с соответствующего года планового периода), договорами и соглашениями, а под принимаемыми обязательствами - планируемое увеличение объема действующих обязательств в плановом периоде.

На 3-м этапе разрабатывается и утверждается проект перспективного финансового плана, который выступает одним из базовых

документов при составлении проекта бюджета на очередной финансовый год. Разработка проекта перспективного финансового плана на плановый период осуществляется посредством корректировки основных параметров этого плана за последние два года и разработки основных параметров на третий год планового периода исходя из новых сценарных условий с учетом изменений объема и структуры доходов бюджетной системы и расходных обязательств в текущем году и плановом периоде.

Перспективный финансовый план представляет собой детализацию ранее принятых основных показателей перспективного финансового плана. Основным отличием между этими двумя документами является наличие в ПФП предельных объемов бюджетов субъектов бюджетного планирования в плановом периоде, которые определяются раздельно по бюджету действующих и бюджету принимаемых обязательств.

Бюджет действующих обязательств субъектов бюджетного планирования определяется на основе реестра расходных обязательств Российской Федерации в соответствии с утверждаемой Министерством финансов методикой и коэффициентами (в том числе с учетом индексов-дефляторов). Сокращение общего объема бюджета действующих обязательств субъекта бюджетного планирования по сравнению с ранее утвержденным в составе перспективного финансового плана объемом допускается только в случае изменения индексов-дефляторов и (или) в соответствии с решениями Правительства РФ по сокращению или отмене конкретных видов действующих обязательств.

Бюджет принимаемых обязательств распределяется между субъектами бюджетного планирования в соответствии с решениями Правительства по результатам рассмотрения одобренных Бюджетной комиссией предложений Минфина в связи с реализацией принятых или планируемых решений Правительства РФ, предложений Минэкономразвития России - по распределению бюджета принимаемых обязательств между федеральными целевыми программами; предложений субъектов бюджетного планирования по распределению бюджета принимаемых обязательств между ведомственными целевыми программами и объектами Федеральной адресной инвестиционной программы. При этом сумма

бюджетов принимаемых обязательств субъектов бюджетного планирования на второй и третий годы планового периода не может превышать общего объема бюджета принимаемых обязательств на соответствующие годы, определенного в соответствии с базовым (т.е.

«Положение о разработке перспективного финансового плана Российской Федерации и проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год» следует охарактеризовать как весьма продуманный и взвешенный документ. С одной стороны, за счет раздельного планирования обязательных и дискреционных расходов обеспечивается преемственность и реалистичность государственной политики. При этом обязательные расходы подлежат включению в состав бюджетных ассигнований на очередной финансовый год без дополнительного обсуждения их структуры и объемов, тогда как состав дискреционных расходов может варьировать из года в год, не порождая бюджетной задолженности. Таким образом, документы, разрабатываемые в рамках среднесрочного планирования, обеспечивают мониторинг и учет ранее принятых обязательств государства в процессе составления бюджета и оказывают дисциплинирующее воздействие на поведение органов государственной власти в бюджетном процессе.

С другой стороны, за счет придания документам среднесрочного планирования рекомендательного характера финансовая политика государства сохраняет определенную гибкость, необходимую для адекватного реагирования на изменения социальноэкономической ситуации. Когда перспективный финансовый план утверждается на уровне Правительства, он непосредственно не порождает расходных обязательств, но позволяет информировать общество (в том числе субъектов бюджетного планирования) о планах органов государственной власти и предопределяет необходимость мотивации отступлений от ставших достоянием гласности планов прошлых лет.

Важным институтом, призванным обеспечить переход к реализации механизмов бюджетирования, ориентированного на результат, в соответствии с Концепцией должен стать механизм ежегодного представления субъектами бюджетного планирования докладов о результатах и основных направлениях своей деятельности, которые должны содержать: основные цели и задачи субъекта бюджетного планирования, их увязку с приоритетами государственной политики; расходные обязательства в соответствующей сфере деятельности и оценку объема средств федерального бюджета, которыми управляют соответствующие субъекты бюджетного планирования; достигнутые в отчетном периоде и планируемые на среднесрочную перспективу (на период до 3 лет) измеримые результаты, а также ориентированные на их достижение бюджетные программы; распределение бюджетных расходов по целям, задачам и программам в отчетном и планируемом периоде; оценку результативности бюджетных расходов, обоснование мер по ее повышению.

Положение о докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования было утверждено Постановлением Правительства от 22 мая 2004 г. № 249 вместе с Концепцией. Предоставление данных докладов субъектами бюджетного планирования стало обязательным условием рассмотрения Минфином России заявок на бюджетное финансирование в 2005 г. Методические рекомендации по подготовке докладов были согласованы Минфином России и Министерством экономического развития и торговли России (далее - Минэкономразвития) в июне 2004 г.[87]

Впервые представленные при формировании проекта федерального бюджета на 2004 г. доклады главных распорядителей средств федерального бюджета о результатах и планах (основных направлениях) деятельности позволили получить практический опыт привязки отчетных и планируемых расходов к конечным измеримым результатам.

В рамках подготовки проекта федерального бюджета на 2005 г. докладам было придано значительно более высокое значение: если при подготовке бюджета 2004 г. они рассматривались лишь Министерством финансов, то в рамках бюджетного процесса 2005 г. наряду с Минфином и Минэкономразвития их рассматривала Правительственная комиссия по повышению результативности бюджетных расходов, возглавляемая вице-премьером А. Жуковым, созданная в соответствии с Постановлением Правительства России от 30 апреля 2004 г. № 225.

К функциям Правительственной комиссии были, в частности, отнесены: подготовка рекомендаций по уточнению основных направлений и результатов деятельности субъектов бюджетного планирования и доработке докладов, а также по разработке и реализации бюджетных целевых программ; разработка доклада Правительства РФ о целях и результатах бюджетной политики

В рамках деятельности Комиссии были созданы 4 рабочих группы, рассматривавшие проекты бюджетных докладов соответственно министерств промышленного блока, социального блока, финансово-экономического блока и силовых министерств. Рабочие группы возглавлялись представителями профильных Департаментов аппарата Правительства России. В состав каждой из них наряду с сотрудниками соответствующих отраслевых министерств входили представители Минфина, Минэкономразвития, Федеральной службы государственной статистики, а также эксперты государственных экономических исследовательских центров: Государственного университета - Высшая школа экономики и Академии народного хозяйства при Правительстве РФ.

Со второй половины июня по июль 2004 г. проекты докладов субъектов бюджетного планирования многократно рассматривались на заседаниях рабочих групп, дорабатывались в соответствии

с замечаниями и затем выносились на заседания Правительственной комиссии.

По итогам подготовки докладов субъектов бюджетного планирования к заседанию Правительства России 12 августа 2004 г. был подготовлен Сводный доклад «Цели, задачи и показатели деятельности субъектов бюджетного планирования (федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств, руководство которыми осуществляет Правительство РФ)». В Сводный доклад не были включены показатели деятельности субъектов бюджетного планирования, руководство которыми осуществляет Президент России (Министерство обороны, Министерство внутренних дел, Министерство иностранных дел, Министерство юстиции, Министерство по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и др.). Обсуждение проектов докладов данных министерств также проводилось в закрытом порядке, а сами бюджетные доклады министерств были отнесены к категории закрытой информации.

Проект Сводного доклада был размещен в Интернете и в течение сентября - декабря широко обсуждался представителями Правительственной комиссии в экспертном сообществе и Государственной Думе[88]. Кроме того, в рамках проектов международной технической помощи была осуществлена независимая экспертиза докладов субъектов бюджетного планирования, предусматривавшая в том числе свод и оценку всех представленных ранее комментариев и формулирование конкретных предложений по доработке докладов министерств.

Повышению качества проектов бюджетных докладов способствовало участие ряда федеральных органов исполнительной власти в бюджетном эксперименте по внедрению методов бюджетного планирования, ориентированных на результат. В рамках эксперимента предусматривалось выделение ассигнований, подлежащих распределению на конкурсной основе между федеральными органами исполнительной власти по результатам формализованной оценки представленных заявок, включающих доклады о результа

тах и основных направлениях деятельности, а также план действий по повышению эффективности бюджетных расходов.

Основным условием участия в эксперименте, являвшегося добровольным, должно было стать представление проекта доклада о результатах и основных направлениях деятельности субъекта бюджетного планирования (либо отдельного федерального органа исполнительной власти, службы, агентства) в редакции, максимально полно отвечающей разработанным Минфином и Минэкономразвития методическим рекомендациям (доклады, представленные органами исполнительной власти в июле, отвечали содержащимся в рекомендациях критериям далеко не в полной мере). При этом была разработана формализованная методика оценки соответствия представляемых в рамках бюджетного эксперимента докладов сформулированным в рекомендациях требованиям на балльной основе. Если представленный доклад набирал менее 65% баллов, заявка снималась с рассмотрения.

Кроме того, участники эксперимента должны были представлять план действий по повышению эффективности бюджетных расходов, предусматривающий в том числе реструктуризацию подведомственной сети бюджетных учреждений, повышение эффективности закупок, развитие механизмов программно-целевого планирования, реализацию мер по обеспечению соблюдения бюджетного законодательства.

Победители эксперимента, органы исполнительной власти, которым предусмотрено выделение средств в рамках эксперимента, должны будут ежеквартально, в срок не позднее 1 месяца после завершения отчетного квартала, представлять в Комиссию по повышению эффективности бюджетных расходов, Минфин и Минэкономразвития отчет о реализации плана мероприятий по повышению результативности бюджетных расходов. Для поощрения победителей из федерального бюджета было выделено 180 млн руб. (из расчета 20 млн руб. на 1 участника эксперимента, но не более 300 млн руб.), распределяемых по следующему принципу: 65% указанных средств распределяются пропорционально до

веденному до соответствующих субъектов бюджетного планирования (федеральных служб/агентств) предельному объему расходов на 2005 г.;

35% указанных средств распределяются пропорционально ре

зультатам оценки заявок соответствующих субъектов бюджетного планирования (федеральных служб/агентств). Доработанные в рамках эксперимента бюджетные доклады представлялись в Минфин к 30 сентября. В эксперименте приняло участие 9 федеральных органов исполнительной власти, из которых 6 были признаны победителями (в том числе Минтранс, Мин- сельхоз, Минэкономразвития и Федеральная служба занятости).

Следующая версия докладов субъектов бюджетного планирования, учитывавших замечания экспертов, а также проект Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2005-2008 гг.) были внесены федеральными органами исполнительной власти в Правительственную комиссию к 20 декабря 2004 г. С конца февраля 2005 г. началось повторное обсуждение докладов субъектов бюджетного планирования на Правительственной комиссии по повышению результативности бюджетных расходов, при этом по каждому докладу рассматривается заключение Минэкономразвития. Новая версия докладов следующего бюджетного цикла (на 2006-2008 гг.) была внесена субъектами бюджетного планирования с учетом замечаний, рассмотренных на Комиссии, 1 апреля 2005 г.