Договорное финансирование (социальный заказ)

Под договорным финансированием, или социальным заказом, понимается финансирование предоставления социальных услуг по договору между государством (муниципальным образованием) и поставщиком услуг при наличии свободы сторон заключать соответствующий договор.

Договорное финансирование предусмотрено Бюджетным кодексом и широко применяется на практике в целях закупки для государственных (муниципальных) нужд товаров и работ. Однако до настоящего времени договор на оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд применяется почти исключительно для закупки коммунальных услуг. В отличие от абсолютного большинства применяющихся в настоящее время контрактов на закупку

товаров, работ, услуг для государственных (муниципальных) нужд, договоры, заключаемые в рамках социального заказа, имеют свою специфику. Если в обычном договоре государственного (муниципального) заказа заказчик и потребитель товаров (работ, услуг) предстают в одном лице (иначе говоря, совпадают), то в договоре социального заказа они разделены. Государственный заказчик (которым может быть главный распорядитель или распорядитель бюджетных средств) не является потребителем социальных услуг. Это позволяет рассматривать договор, заключаемый в рамках социального заказа, в качестве договора в пользу третьего лица. Согласно ст. 430 Гражданского кодекса РФ договором в пользу третьего лица признается договор, в котором стороны установили, что должник обязан произвести исполнение не кредитору, а указанному или не указанному в договоре третьему лицу, имеющему право требовать от должника исполнения обязательства в свою пользу.

Система социального заказа подразумевает следующую модель взаимоотношений между теми, кто предоставляет социальные услуги населению (поставщики), и теми, кто их оплачивает (заказчики) и потребляет (потребители): Заказчики и поставщики не связаны отношениями административного подчинения и взаимодействуют друг с другом на основе договоров, предметом которых являются структура, объемы и стоимость социальных услуг, предоставляемых потребителям.

Заказчики не несут ответственности за хозяйственную деятельность и финансовое положение поставщиков. Поставщики услуг должны покрывать свои расходы за счет доходов от выполнения заключенных контрактов, они несут финансовую ответственность за результаты своей деятельности и экономически заинтересованы в повышении ее эффективности. Это условие также не выполняется применительно к бюджетным учреждениям, по обязательствам которых государство (муниципальное образование) несет субсидиарную ответственность. Заказчики свободны в выборе поставщиков безотносительно к их организационно-правовой форме и факту наличия государства (муниципального образования) в составе учредителей. Это означает, что органы государственной власти (местного самоуправления) не обязаны заключать контракты с теми организациями, которые ими учреждены, и могут выбирать в качестве поставщиков негосударственные организации или организации, учрежденные другими уровнями публичной власти, если их услуги дешевле или более качественны. Поставщики свободны в выборе заказчиков. Государственные и негосударственные организации имеют равные права в системе договорного финансирования социальных услуг. Потребители вправе выбирать поставщика из числа лиц, с которыми государством (муниципальным образованием) предварительно заключен договор на оказание социальных услуг на бесплатной или частично оплачиваемой для потребителей основе.

Общими для нормативно-целевого и договорного финансирования преимуществами по сравнению с действующей системой финансирования является ориентация на результат, наличие конкуренции между поставщиками услуг, а следовательно, стимулов к

снижению издержек и повышению качества услуг. Причем в системе социального заказа эти преимущества выражены в большей степени, так как при нормативно-целевом финансировании принудительное размещение заданий и возможность установления нормативов на уровне, не покрывающем затрат на предоставление услуг, ограничивает заинтересованность поставщиков и конкуренцию между ними.

Вместе с тем система социального заказа имеет и недостатки, которые ограничивают возможности ее применения. В этой системе стоимость социальных услуг не поддается прямому административному контролю со стороны государства и определяется по договоренности между ним и поставщиком услуг. Методом, направленным на минимизацию цены закупаемых услуг, при этом должен быть конкурсный порядок размещения государственного (муниципального) социального заказа. Однако конкурсный порядок размещения социального заказа эффективен только на конкурентных рынках. В ситуации, когда на определенной территории имеется только один поставщик данных услуг, при наличии альтернативного платежеспособного спроса он имеет возможность диктовать их цену, которая может оказаться неприемлемо высокой для бюджета.

В силу отмеченных особенностей договорного финансирования, оно может применяться преимущественно в тех отраслях, где государство (муниципальное образование) не связано жесткими обязательствами по предоставлению услуг определенного объема всем желающим на бесплатной основе.

сметное финансирование бюджетных учреждений, как правило, не покрывает рациональную потребность в средствах на предоставление соответствующих услуг. Такого риска не существует только в случае, если на договорной основе планируется предоставлять новые социальные услуги, которые ранее не оказывались. Использование договорного способа финансирования в этом случае позволит сэкономить средства на создание бюджетного учреждения, обеспечение его основными фондами и т.д.

При наличии бюджетных учреждений, оказывающих определенные социальные услуги, переход к их предоставлению на договорной основе следует осуществлять поэтапно и при условии наличия на соответствующей территории нескольких государственных и негосударственных организаций, оказывающих соответствующие услуги. Для этого в процессе бюджетного планирования можно организовывать конкурсы на право заключения договоров на оказание социальных услуг между действующими на соответствующей территории бюджетными учреждениями и частными организациями. Стартовой ценой на таких конкурсах, превышение которой влечет их признание несостоявшимися, должен быть рассчитанный исходя из возможностей бюджета на очередной год норматив финансовых затрат на предоставление данных услуг. В случае если размещение социального заказа на конкурсной основе оказалось невозможным (например, если никто из участников конкурса не предложил приемлемую для бюджета цену, или поставщики, предложившие приемлемую цену, не способны полностью удовлетворить потребности населения в соответствующих услугах), следует использовать нормативно-целевое финансирование. Сочетание договорного и нормативно-целевого финансирования позволит сгладить недостатки последнего, выражающиеся в отсутствии объективных критериев для проверки обоснованности устанавливаемых в административном порядке нормативов финансовых затрат на предоставление социальных услуг.