Дальнейшие отклонения от первоначальной модели ГИФО

В ходе эксперимента 2002 г. произошли дальнейшие отклонения от первоначальной модели ГИФО, обусловленные конкретными условиями проведения эксперимента. Уже в начале эксперимента было ясно, что имеющейся информации недостаточно для серьезных оценок.

сдавали экзамен в мае, но только по выбранным регионами предметам, остальные предметы - в формате ЕГЭ в случае, если соответствующие контрольно-измерительные материалы были разработаны, и фактически в произвольной форме в остальных случаях - сдавались в июле.

В августе проходила третья волна экзаменов для тех, кто поступал на заочное отделение. Очевидно, что часть лиц, сдававших экзамены во второй и третьей волнах, попадали в неравное положение с выпускниками школ: их не готовили к сдаче экзаменов в формате ЕГЭ, поэтому региональные государственные экзаменационные комиссии (РГЭК) вольно или невольно ослабляли требования к указанным абитуриентам.

Здесь надо остановиться еще на нескольких отклонениях от первоначальной модели ГИФО. Прежде всего, при определении категории ГИФО стали учитываться не все результаты сдачи ЕГЭ, а результаты сдачи только профильных для данной специальности предметов (в первоначальной модели предполагалось, что сдается не менее 5 экзаменов по ЕГЭ и все полученные баллы учитываются при определении категории ГИФО). При этом при подаче документов в разные вузы у абитуриента оказывались разные категории ГИФО. Это было связано со вторым, и главным, отклонением от идеологии ГИФО - от процентного, а не абсолютного по баллам установления соответствия результатов ЕГЭ и категорий ГИФО, чтобы избежать завышения оценок и связанной с этим коррупции. Однако по требованию Минфина России были установлены четкие интервалы (в баллах) результатов, полученных на ЕГЭ, которым соответствовали определенные категории ГИФО. Поскольку сдаваться могло разное число предметов, была разработана специальная процедура определения приведенной суммы баллов. Например, если выпускник школы сдавал 3 экзамена, то складывались баллы, полученные на каждом, и сумма делилась на 3.

Если абитуриент сдавал 4 предмета, то складывались баллы только по тем 3 или 4 предметам, которые были профильными в данном вузе по данной специальности. Потом сумма делилась на 3 или 4. Категории ГИФО, соответствующие приведенным суммам баллов, могли быть, как уже отмечалось, разными. В эксперименте 2002 г. были установлены следующие интервалы приведенных сумм баллов, соответствующие объявленным категориям ГИФО (табл. 16).

Таблица 16

Соответствие приведенных сумм баллов категориям ГИФО

В этих условиях у одних агентов образовательного рынка возникают стимулы завышать оценки на ЕГЭ, а у других - поступать на ту специальность, которая дает более высокую категорию ГИФО.

Еще одним искажением модели ГИФО был учет всех законодательно установленных льгот для отдельных категорий абитуриентов (детей-сирот, инвалидов и т.п.) при поступлении в вузы. Особое место в этом ряду имеет так называемый «целевой прием», т.е. набор по заказу регионов и муниципалитетов на бюджетные места особого контингента для последующей работы в бюджетной сфере (сельский учитель, врач, агротехник и пр.). При модельных расчетах льготники и лица, поступающие по целевому приему, должны были составить в приеме не более 4%. В эксперименте 2002 г. эта доля оказалась существенно выше.

И здесь в полный рост встала проблема государственного (или социального) заказа на подготовку кадров с высшим образованием. С самого начала было понятно, что поступающие по целевому приему будут иметь, как правило, более низкие баллы на ЕГЭ и со

ответственно более низкие категории ГИФО. Чтобы не ухудшать финансовое положение вузов, которые традиционно осуществляли целевой прием (это было особенно важно для педвузов), было принято решение повышать поступающим по целевому приему категорию ГИФО до 2-й (если по результатам ЕГЭ была получена более низкая категория). При этом было заключено неформальное соглашение, чтобы участвующие в эксперименте вузы оставили целевой прием на уровне предыдущего года (т.е. не повышали его). Это соглашение было нарушено всеми вузами - участниками эксперимента, за исключением одного, что привело к значительному росту бюджетных расходов по сравнению с плановым уровнем.

Причем целевой набор не решает проблемы обеспеченности кадрами по непрестижным специальностям в бюджетном секторе, так как обязанность выпускников, принятых в рамках целевого набора, отработать затраченные на их обучение средства, юридически не закреплена. Но даже если бы такая обязанность существовала, практика целевого приема порождала бы негативный отбор.

Таким образом, результаты первых лет проведения эксперимента показывают, что еще не до конца отработанная технология ЕГЭ приводит к тому, что регионы и вузы, заинтересованные в получении от государства ГИФО более высоких категорий, имеют возможность влиять на результаты ЕГЭ в нужную сторону (в том числе и коррупционными методами). Это приводит к незапланированному росту бюджетных расходов. Так, если, по предварительным расчетам, 2-ю категорию ГИФО должны были получить не более 9% лиц, сдавших Единый экзамен, то на практике эту категорию ГИФО имели 46% зачисленных на 1-й курс студентов.

В сфере образования сложилась достаточно сложная ситуация, характеризуемая рядом трудноразрешимых проблем. В их числе: рост численности студенческих контингентов в высшем образовании, несмотря на демографический спад (с 1995 по 2004 г. прием студентов только в государственные вузы вырос в 1,5 раза), обостряющий проблему недостатка бюджетного финансирования и вызывающий рост платности в высшем образовании (в г. доля платных студентов в общей их численности составляла 46%); резкая дифференциация условий предоставления образовательных услуг в общем (школьном) образовании как между регионами, так и внутри одного региона; недостаточность бюджетной сети в дошкольном образовании в сочетании с резкой дифференциацией условий функционирования составляющих ее учреждений, что не позволяет обеспечить адаптацию значительной части детей к условиям начальной школы и соответственно позитивно повлиять на качество образования; несоответствие содержания и технологий образования требованиям современного общества и экономики; устаревшая материально-техническая база в начальном и среднем профессиональном образовании, вследствие чего выпускники не приспособлены к работе на современном оборудовании; дефицит преподавательских и управленческих кадров необходимой квалификации; несоответствие действующих механизмов государственного управления задаче создания благоприятных условий для развития системы образования.

Для повышения эффективности использования бюджетных средств в условиях недостаточности бюджетного финансирования высшего образования в начале 2000 г. была принята концепция перехода к нормативно-подушевому финансированию высшего образования в форме ГИФО. Концепция предполагала, что бюджетное финансирование должно следовать за абитуриентами, т.е. объем финансирования вуза должен зависеть от выбора потреби-

теля, что предполагало стимулирование повышения качества образовательных услуг. Внедрение ГИФО было увязано с экспериментом по переходу к Единому государственному экзамену (ЕГЭ) для выпускников. Финансовое наполнение ГИФО, выдаваемых выпускникам для оплаты их обучения в вузе, зависело от результатов сдачи ЕГЭ.

Однако в первоначальном виде концепцию реализовать не удалось. В ходе проведенного в 2002-2003 гг. эксперимента по внедрению ГИФО в концепцию были внесены следующие изменения, снизившие ее эффективность. Первоначально предполагалось, что вузы сами устанавливают цену обучения и в случае, если стоимость ГИФО ее не покрывает, студенты доплачивают за свое обучение в вузе (в большей или меньшей степени - в зависимости от категории ГИФО). Однако на практике была закреплена обязанность вузов обучать не менее половины студентов только за счет ГИФО без какой- либо доплаты со стороны последних. Это приводит к тому, что студенты, обучающиеся на платной основе, частично оплачивают обучение бесплатных студентов. В то же время это создает для вузов стимул принимать на бюджетные места действительно сильных абитуриентов, поскольку прием на эти места слабых абитуриентов будет ощутимо влиять на финансовый результат. Изначально предполагалось, что ГИФО распределяются по категориям в зависимости не от суммы набранных каждым выпускником баллов, а от заранее определенного процентного соотношения ГИФО разных категорий. Так, ГИФО высшей категории должны были присваиваться 5% лучших из сдавших ЕГЭ, 2-й - следующим 15%, 3-й - следующим 35%, 4-й - следующим 20%, 5-й - следующим 15%.

плату с ЕСН и прочие текущие расходы). Между тем чем большая доля средств бюджета высшего образования распределяется на основе ГИФО, тем больше при прочих равных будет стоимость (финансовое наполнение) каждой категории ГИФО. Например, при распределении на основе ГИФО 70% бюджета высшего образования значения категорий ГИФО варьировали бы от 21,9 до 3,1 тыс. руб. На практике в ходе эксперимента г. стоимость категорий ГИФО варьировала от 14,5 до тыс. руб. При средней для провинциальных вузов цене обучения 18-19 тыс. руб. в год стоимость 3-й категории ГИФО составляет лишь 21,7% цены обучения. Понятно, что в этом случае поведение потребителя будет оказывать меньшее воздействие на вузы, с одной стороны, а с другой - потребитель из менее обеспеченной семьи имеет меньше возможностей для выбора вуза и специальности обучения. Еще одним искажением модели ГИФО был учет всех законодательно установленных льгот для отдельных категорий абитуриентов (детей-сирот, инвалидов и т.п.) при поступлении в вузы. Особое место в этом ряду имеет так называемый «целевой прием», т.е. набор по заказу регионов и муниципалитетов на бюджетные места особого контингента для последующей работы в бюджетной сфере (сельский учитель, врач, агротехник и пр.). При модельных расчетах льготники и лица, поступающие по целевому приему, должны были составить в приеме не более 4%. В эксперименте 2002 г. эта доля оказалась существенно выше.

Это связано с тем, что поступающие по целевому приему имели более низкие баллы на ЕГЭ и соответственно более низкие категории ГИФО. Чтобы не ухудшать финансовое положение вузов, которые традиционно осуществляли целевой прием, было принято решение повышать поступающим по целевому приему категорию ГИФО до 2-й. В результате участвующие в эксперименте вузы увеличили целевой прием, что привело к значительному росту бюджетных расходов по сравнению с плановым уровнем.

В то же время целевой набор не решает проблемы обеспеченности кадрами по непрестижным специальностям в бюджетном секторе, так как обязанность выпускников, принятых в рамках це

левого набора, отработать затраченные на их обучение средства, юридически не закреплена. Но даже если бы такая обязанность существовала, практика целевого приема порождала негативный отбор. В результате в сельскую школу может вернуться учитель, которому лучше не доверять учение детей. Очевидно, что источниками проблемы дефицита кадров в бюджетном секторе являются низкая заработная плата и условия жизни на селе, не отвечающие в большинстве случаев потребностям современной молодежи. Искусственным приемом в вузы этой категории абитуриентов данную проблему решить нельзя.

Таким образом, результаты первых лет проведения эксперимента показывают, что еще не до конца отработанная технология ЕГЭ приводит к тому, что регионы и вузы, будучи заинтересованы в получении от государства ГИФО более высоких категорий, могут влиять на результаты ЕГЭ в нужную сторону (в том числе и коррупционными методами). Это приводит к незапланированному росту бюджетных расходов. Так, если, по предварительным расчетам, 2-ю категорию ГИФО должны были получить не более 9% лиц, сдавших Единый экзамен, то на практике эту категорию ГИФО имели 46% зачисленных на 1-й курс студентов.