13.4. ПРЕСЕЧЕНИЕ АНТИКОНКУРЕНТНЫХ ДЕЙСТВИЙ ОРГАНОВ ВЛАСТИ, МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ, АДМИНИСТРАТИВНО- ХОЗЯЙСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ И КОНТРОЛЯ

Этот вид правонарушения совершается только специальными субъектами — органами власти, местного самоуправления, административно-хозяйственного управления и контроля.

В соответствии со ст. 1 Закона органы власти — министерства и другие центральные органы исполнительной власти, Верховная Рада Автономной Республики Крым и органы исполнительной власти Автономной Республики Крым, государственные органы, осуществляющие регулирование'деятельности субъектов естественных монополий, рынка ценных бумаг, государственные органы приватизации, Национальный совет Украины по вопросам телевидения и радиовещания, местные органы исполнительной власти.

Органы административно-хозяйственного управления и контроля — субъекты хозяйствования, объединения, другие лица в части выполнения ими функций управления или контроля в пределах делегированных им полномочий органов власти либо органов местного самоуправления.

Наряду с легальным определением указанных антиконкурентных действий Закон дает неисчерпывающий перечень составов правонарушений, составляющих данное правонарушение.

Антиконкурентными действиями органов власти, органов местного самоуправления, органов административно-хозяйственного управления и контроля, в частности признаются:

запрещение или препятствование созданию новых предприятий либо осуществление предпринимательства в других организационных формах в какой-либо сфере деятельности, а также установление ограничений на осуществление отдельных видов деятельности, на производство, приобретение или реализацию определенных видов товаров;

прямое или косвенное принуждение субъектов хозяйствования к вступлению в ассоциации, концерны, межотраслевые, региональные либо иные формы объединений или осуществление концентрации субъектов хозяйствования в других формах;

прямое или косвенное принуждение субъектов хозяйствования к приоритетному заключению договоров, первоочередной поставке товаров определенному кругу потребителей либо первоочередному их приобретению у определенных продавцов;

любое действие, направленное на централизованное распределение товаров, а также распределение рынков между субъектами хозяйствования по территориальному принципу, ассортименту товаров, объему их реализации либо закупок или по кругу потребителей либо продавцов;

установление запрета на реализацию определенных товаров из одного региона страны в другом или предоставление разрешения на реализацию товаров из одного региона в другом в определенном объеме либо при выполнении определенных условий;

предоставление отдельным субъектам хозяйствования или группам субъектов хозяйствования льгот или других преимуществ, ставящих их в привилегированное положение относительно конкурентов, что приводит или может привести к недопущению, устранению, ограничению или искажению конкуренции;

действие, в результате которого отдельным субъектам хозяйствования или группам субъектов хозяйствования создаются неблагоприятные или дискриминационные условия деятельности сравнительно с конкурентами;

действие, которым устанавливаются не предусмотренные законами Украины запреты и ограничения самостоятельности предприятий, в том числе по приобретению или реализации товаров, ценообразованию, формированию программ деятельности и развития, распоряжению прибылью.

Совершение антиконкурентных действий органов власти, органов местного самоуправления, органов административно-хозяйственного управления и контроля запрещается и влечет ответственность согласно закону.

Наряду с указанным общим запретом Закон содержит два специальных запрета: 1)

запрещение делегирования полномочий органов власти и органов местного самоуправления — органам власти и органам местного самоуправления запрещается делегирование отдельных властных полномочий объединениям, предприятиям и другим субъектам хозяйствования, если это приводит или может привести к недопущению, устранению, ограничению или искажению конкуренции (ст.

запрещение склонения к нарушениям законодательства о защите экономической конкуренции и их легитимации — запрещаются действия или бездействие органов власти, органов местного самоуправления, органов административно-хозяйственного управления и контроля (коллегиального органа либо должностного лица), заключающиеся в склонении субъектов хозяйствования, органов власти органов местного самоуправления, органов административно-хозяйственного управления и контроля к нарушениям законодательства о защите экономической конкуренции, создании условий для совершения таких нарушений либо их легитимации.

Антиконкурентные действия органов власти, местного самоуправления, а также административно-хозяйственного управления и контроля нарушают общую гарантию прав предпринимателей, установленную в ст.47 Хозяйственного кодекса Украины. Государство гарантирует всем предпринимателям, независимо от избранных ими организационных форм предпринимательской деятельности, равные права и равные возможности для привлечения и использования материально-технических, финансовых, трудовых, информационных, природных и других ресурсов. Исходя из этого положения, орган власти и управления не вправе предоставлять ни одной из конкурирующих сторон дополнительные преимущества, поддержку либо, напротив ограничивать кого-либо из них по любым аспектам их деятельности (возможности ценообразования, приобретения сырья и материалов, используемые рынки реализации продукции и т.п.).

Необходимость запрета антиконкурентных действий органов власти, местного самоуправления и административно-хозяйственного управления и контроля обусловлена тем, что при переходе к рынку важное значение приобретает своевременное выявление и пресечение каких бы то ни было посягательств со стороны государственных органов на свободу предпринимательской деятельности. Практика показывает, что попытки субъектов предпринимательской деятельности к расширению экономической самостоятельности зачастую получают отпор со стороны отдельных органов государственной власти.

Как следует из закона, правонарушениями признаются действия органов власти, местного самоуправления, административно-хозяйственного управления и контроля, которые привели или могут привести к недопущению, существенному ограничению или устранению конкуренции либо ограничению свободы предпринимательской деятельности. Такие действия считаются неправомерными, поскольку они создают дискриминирующие или исключительные условия для деятельности отдельных участников предпринимательской деятельности, что ведет к ограничению конкуренции. К ним относятся нацеленные на ограничение конкуренции действия, предписывающие предпринимателям совершить определенные действия либо, напротив, содержащие запреты на осуществление, в частности определенных направлений и видов деятельности; указания о совершении определенных действий в ущерб интересам предпринимателей, создание необоснованных препятствий при учреждении предпринимателей либо, напротив, неправомерное предоставление им льгот.

Одной из типичных разновидностей дискриминации предпринимателей органами государственной власти является принуждение предпринимателей к вступлению в хозяйственные объединения. Нередко встречается и установление запрета на реализацию товаров из одного региона в другой, что является одним из проявлений регионального монополизма. Причем, иногда путем издания подзаконных нормативно-правовых актов местные органы государственной власти устанавливают не только такие запреты, но и экономические санкции за вывоз предпринимателями продукции за пределы региона. Такие незаконные действия не только в значительной степени ограничивают свободу предпринимательской деятельности, но и ведут к разрушению или причинению ощутимого ущерба межрегиональным хозяйственным связям, вызывая обособление регионов.

Антимонопольный комитет Украины расценивает как дискриминацию предпринимателей следующие действия ассоциации:

установление, координация, контроль объемов, сокращение или ограничение объемов производства, производственных мощностей (их ликвидация);

ограничение внедрения нового или дополнительного оборудования, операций, которые оно осуществляет, повреждение или уничтожение оборудования;

ограничение развития или использования технологий;

установление требований, осуществление давления или понуждение участников ассоциации к осуществлению, ограничению или прекращению договорных правоотношений с предпринимателями, которые не являются участниками ассоциации;

отказ по какой-либо причине, в какой-либо форме (в том числе и необоснованно высокими взносами) какому-либо предприятию, которое отвечает критериям членства в ассоциации, войти или выйти из ее состава, если нет ни одного законного основания для отказа, в том числе относительно нарушения участником внутреннего кодекса поведения; или ограничения членства рамками определенных сегментов широко определенной отрасли, в которой действуют участники ассоциации;

ограничение функций членов ассоциации или контроль за их деловой активностью (Информационное письмо Антимонопольного комитета Украины «О принципах обеспечения соответствия антимонопольному законодательству создания и деятельности ассоциаций предпринимателей» от 20.12.95 г.

Как свидетельствует практика, главной причиной дискриминации предпринимателей является соединение в лице одного органа функций государственного управления и хозяйственной деятельности. В таких условиях естественным является желание этих органов создать своим подразделениям привилегированные условия по отношению к другим предпринимателям, занимающимся аналогичной деятельностью [Антимонопольный комитет Украины. Годовой отчет, 1994. — С.20].

В частности, для прекращения нарушений в виде дискриминации субъектов хозяйствования на рынках реализации алкогольных напитков потребовались значительные усилия органов Комитета. Причина этого заключалась в том, что вследствие большой массы дохода на этих рынках дискриминационные действия разрешают временно смягчать остроту проблемы наполнения местных бюджетов, хотя в перспективе подрывают функционирование этих рынков, ограничивают права не только предпринимателей, но и потребителей.

Ограничения прав субъектов хозяйствования относительно приобретения и реализации товаров путем установления требования относительно наличия в торговой сети области не меньше 50 процентов ликеро-водочных изделий и вин местных производителей устранены вследствие вмешательства отделений Комитета в ряде областей и Автономной Республике Крым.

На рынках реализации алкогольных напитков и табачных изделий Комитетом было также устранено важное ограничение прав субъектов хозяйствования, которое произошло вследствие действий Госспецмонополии Украины, что вместе с тем привело к установлению ограничений относительно субъектов хозяйствования на сегменте рынка страховых услуг.

Комитет Украины на монополию на производство и обращение спирта, алкогольных напитков и табачных изделий (в дальнейшем — Госспец- монополия) своим приказом установил для оптовых торговцев алкогольными напитками и табачными изделиями требования относительно наличия в пакетах документов для получения или перерегистрации лицензий, договоров страхования ответственности перед третьими лицами за причи- ненный им вред вследствие реализации товаров.

Антимонопольный комитет квалифицировал действия Госспецмонополии по абзацам 3, 7 и 8 п.] ст.6 Закона Украины «Об ограничении монополизма ...» как принуждение субъектов хозяйствования к приоритетному заключению договоров, ограничение их прав на приобретение и реализацию товаров и установление ограничений в отношении групп субъектов хозяйствования. Комитет вменич в обязанность Госспецмонополии привести приказ в соответствие с антимонопольным законодательством.

На общегосударственном рынке продуктов промышленного лова йодных живых ресурсов Комитетом не только восстановлены права и устранены ограничения относительно конкретных субъектов хозяйствования, но и выдвинуто требование относительно внесения изменений в 36 межведомственных нормативных актов, что направлено на недопущение подобных нарушений антимонопольного законодательства в дальнейшем.

Государственный комитет рыбного хозяйства Украины (в дальнейшем — Госкамрыбхоз) не выделил МП «Ц» ЛТД квоту на лов в 1998 году водных живых ресурсов в Азовском море и о. Сиваш по его заявке (пред- ставченной в Госкомрыбхоз в установленном порядке в августе 1997 года), хотя МП «Ц» ЛТД имело приоритетное право на получение квоты, поскольку принимало участие в Программе повышения рыбопродуктивности Северо-Западного Приазовья и Северно-Восточного Сиваша и в июне — июле 1997 года, осуществило мероприятия по воспроизведению водных живых ресурсов, а именно, возобно&чению численности пиленгаса.

Как было устано&чено, ограничению прав МП «Ц» ЛТД оказывало содействие несовершенство Инструкции о порядке установления и распределения лимитов, выделении квот, выдачи разрешений, промышленных билетов и талонов на специальное использование водных живых ресурсов общегосударственного значения, утвержденной приказом Министерства охраны окружающей среды и ядерной безопасности Украины и Госком- рыбхоза. В результате этого Госкамрыбхоз на свое усмотрение в декабре 1997 года распределич квоты на 1998 год между 57 пользователями, из которых лишь 10 осуществляли зарыбление природных водоемов в различных водных регионах Украины.

Антимонопольный комитет Украины признал, что Госкамрыбхоз, утвердив Инструкцию без согласования с Антимонопольным комитетом Украины, нарушил требования ст.20 Закона Украины «Об Антимонопольном комитете Украины»; кроме того, квалифицировал действия Госкам- рыбхоза по абзацам 7 и 8 п.1 ст.6 Закона Украины «Об ограничениимоно- полизма...» как ограничение прав субъектов хозяйствования по приобретению товаров и установлению запретов и ограничений в отношении отдельных субъектов хозяйствования.

Антимонопольный комитет Украины вменил в обязанность Госком- рыбхоза не допускать дискриминационных действий относительно МП «Ц» ЛТД в случае представления заявки на выделение квоты лова водных живых ресурсов на 1999 и прочие годы, не допускать подобных действий в отношении других субъектов хозяйствования, а также внести в Инструкцию соответствующие изменения, направленные на устранение возможности установления неправомерных ограничений для осуществления деятельности в сфере использования водных живых ресурсов, и согласовать ее с Антимонопольным комитетам Украины.

Ограничение прав большого количества субъектов хозяйствования устранено Комитетом вследствие прекращения нарушения антимонопольного законодательства на социально значимых рынках хлеба и хлебобулочных изделий в О. области.

Областная государственная администрация своим распоряжением «О приведении в порядок торговли хлебом и хлебобулочными изделиями» вменила в обязанность председателей райгосадминистраций, горисполкомов отменить ранее выданные разрешительные документы на право осуществления выездной (выносной) торговли хлебом и хлебобулочными изделиями. Райгосадминистрации и горисполкомы области приняли это распоряжение к выполнению и отменили ранее выданные разрешительные документы на право осуществления выездной (выносной) торговли хлебам и хлебобулочными изделиями.

Отмена всех без исключения ранее выданных разрешительных документов на право выездной торговли хлебом и хлебобулочными изделиями без учета соблюдения санитарных норм и правил при осуществлении торговой деятельности дискриминировала собственников этих документов и ограничила конкуренцию между ними и субъектами хозяйствования, которые осуществляли торговлю хлебом и хлебобулочными изделиями в стационарной торговой сети.

В ходе рассмотрения дела областная государственная администрация внесла изменения в свое распоряжение, предусмотрев, что отмена разрешительных документов будет проводиться только в случае, если их собственник не придерживается требований Порідка занятия торговой деятельностью, правил торгового обслуживания населения и других нормативных документов.

Временная административная коллегия Антимонопольного комитета Украины квалифицировала действия областной государственной администрации по абзацам 7 и 8 п. I ст. 6 Закона Украины «Об ограничении монополизма...» как ограничение прав субъектов хозяйствования на реализацию товаров и установление запретов относительно отдельных субъектов хозяйствования, и вменила ей в обязанность обеспечить отмену решений райгосадминистраций, горисполкомов, принятых во исполнение вышеупомянутого распоряжения.

Многочисленные ограничения прав субъектов хозяйствования были прекращены органами Комитета на рынках услуг розничной торговли.

Возросло по сравнению с предыдущими годами количество прекращенных органами Комитета нарушений в виде установления запретов или ограничений относительно отдельных субъектов хозяйствования или групп субъектов хозяйствования. Они происходили в большинстве своем в форме установления органами государственной власти, местного самоуправления противоправных поборов и незаконных заданий.

Так, исполком городского совета давал разрешение на размещение торгового объекта при условии заключения с исполкомом обязательного платного соглашения, а поселковый совет (Николаевская обл.) за такое же разрешение взимал не предусмотренный законодательством сбор.

Городские советы принуждали субъектов хозяйствования к приобретению дополнительного дублирующего патента на осуществление деятельности по предоставлению бытовых услуг, стоимость которого зависела от количества рабочих мест у предпринимателя.

Районная государственная администрация (Винницкая обл.) доводила до субъектов хозяйствования план — разнарядку объемов ремонтных работ и продуктов питания, которые должны предоставляться лечебным учреждениям района, без соответствующих согласований с трудовыми коллективами предприятий.

Районная государственная администрация (Запорожская обл.) принуждала сельскохозяйственные предприятия бесплатно передавать по 10 т зерна на нужды милиции и по 1 т на нужды пожарной службы.

Районная государственная администрация (Киевская обл.) установила хозяйствам района задание по поставке зерна на местный комбикормовый завод, а предпринимателям, которые предоставляют услуги автоперевозок, задание на выделение автотранспорта для дорожных работ. Она же вменила в обязанность хозяйств района осуществить выдачу продуктов питания (в счет погашения задолженности за зарплату) по фиксированным гієнам без механизма возмещения причиненных этим убытков и выделить фиксированную часть урожая для погашения задолженности перед Пенсионным фондом.

Самое большое количество нарушений в виде предоставления отдельным субъектам хозяйствования налоговых или других льгот, ставящих их в привилегированное положение по отношению к другим субъектам хозяйствования, что привело или может привести к монополизации рынка определенного товара, было выявлено на рынках услуг страхования. Действия по предоставлению страховой компании «О» преимуществ при осуществлении страховых услуг и принуждению субъектов хозяйствования к приоритетному заключению договоров с ней были выявлены и прекращены во многих областях.

Другую большую группу нарушений в виде неправомерного предоставления субъектам хозяйствования льгот, ставящих их в привилегированное положение, было выявлено и прекращено на рынках организованных городских и пригородных пассажирских автоперевозок.

Дискриминация субъектов хозяйствования органами государственной власти, местного самоуправления, административно-хозяйственного управления и контроля в виде запретов на создание новых предприятий выявлялась и устранялась органами Комитета на рынках розничной торговли и розничной торговли медикаментами в нескольких областях.

В территориальное отделение Комитета поступило заявление от фармацевтической фирмы «Р-Ф» по поводу отказа городского совета в открытии аптечного киоска на территории г. М.

Как было установлено, решение городского совета, принятое на второй сессии двадцать третьего созыва, основывалось на нормативно-правовых актах, которые не могли быть основанием для запрета размещения киоска на территории города.

Территориальное отделение Комитета признало действия городского совета сдерживающими развитие конкуренции на рынке реализации лекарственных средств и ограничивающими деятельность фармацевтической фирмы «Р-Ф», и обратилось к ней с разъяснением относительно неправомерности принятого решения и предложением привести его в соответствие с требованиями антимонопольного законодательства.

Городской совет на своей очередной сессии повторно рассмотрел вопрос относительно открытия аптечного киоска, но решение не изменил, объяснив это отсутствием потребности в новых аптеках.

Территориальное отделение Комитета начало рассмотрение дела о нарушении антимонопольного законодательства, по результатам которого действия городского совета квалифицированы по абзацу 2 п.I ст.6 Закона Украины «Об ограничении монополизма...» как запрет создания новых предприятий или других организационных форм предпринимательства в любой сфере деятельности, которые привели или могут привести к ограничению конкуренции, и приняло распоряжение с требованием приведения неправомерно принятого решения в соответствие с законодательствам.

Поскольку городской совет проигнорировал распоряжения территориального отделения, последнее подало исковое заявление в арбитражный суд области. Арбитражным судом иск удовлетворен, решение городского совета признано недействительным.

Доля нарушений антимонопольного законодательства в виде установления запретов на реализацию товаров из одного региона государства в другой, выявленных и прекращенных органами Комитета, немного уменьшилась.

Нарушения этого вида выявлены и прекращены, в частности на рынках лесопродукции в Закарпатской и Черновицкой областях; лома черных и цветных металлов в Днепропетровской, Донецкой, Луганской и Херсонской областях.

Д. областная государственная администрация без согласования с органами Комитета приняла распоряжение, в соответствии с которым руководителям региональной таможни, железной дороги, морского торгового порта и автопредприятий, которые осуществляют грузовые перевозки, предлагалось осуществлять транспортирование лома отходов черных и цветных металлов за границы области только после получения собственникам металлолома специального разрешения на право вывоза металлолома. Распоряжение было принято к исполнению региональной таможней, железной дорогой, морским торговым портам и территориально-производственным объединением автотранспорта. По информации субъектов хозяйствования оформление разрешения на право вывоза лома за границы области (нового на каждый месяц) занимает около трех недель, что создает дополштельные трудности в работе предприятий.

Распоряжением Камитета действия облгосадминистрации признаны нарушением антимонопольного законодательства, предусмотренным абзацем 7 п.1 ст. 6 Закона Украины «Об ограничении монопачизма...», в виде дискрилтнации органам государственной власти субъектов хозяйствования путем ограничения прав субъектов хозяйствования относительно приобретения и реализации товаров. Нарушитель был обязан в месячный срок привести свое распоряжение в соответствие с требованиями антимонопольного законодательства.

Барьеры на межрегиональную реализацию товаров устранены Винницким, Закарпатским, Запорожским, Ивано-Франковским, Харьковским и Хмельницким отделениями Комитета на рынках продукции агропромышленного комплекса (в первую очередь зерна, скота, молока). Как правило, они состояли в запрете на реализацию зерна за границу соответствующих регионов, к погашению задолженности по региональному заказу, внедрению разрешений на вывоз сельхозпродукции за границы региона.

В отдельных случаях барьеры на межрегиональную реализацию товаров, устраненные органами Комитета, возникали вследствие установления ограничений относительно отдельных предпринимателей и групп предпринимателей.

По заявлениям ЗАО «Ю» были рассмотрены на предмет соответствия антимонопольному законодательству действия некоторых сельских советов района относительно требований к субъектам хозяйствования при осуществчении закупки сельскохозяйственной продукции от населения платить местный сбор за выдачу разрешения на размещение объектов торговій. В то же время с маслозавода такой сбор не взимался.

При этом фактически действия советов были направчены на создание препятствий доступу на товарные рынки района субъектов хозяйствования, зарегистрированных за его границами. В результате совершения действий относительно предпринимателей из других районов, указанные сельские советы поставили их в худшее положение в сравнении с местными предпринимателями, чем обусловили ограничение конкурентной среды.

Принятие сельскими советами решений, которые имели признаки нарушения, в соответствии с законодательствам, содействовало устранению искусственных административных барьеров и созданию благоприятной конкурентной среды на товарных рынках в границах территорий, подведомственных этим советам.

Устранение дискриминации имело большое социальное значение. Жителям сел. которые осуществляли продажу сельскохозяйственной продукции заготовителям: была предоставлена возможность выбора покупателя.

исходя из собственных интересов. С другой стороны, были устранены неправомерные преимущества, предоставленные субъектам хозяйствования района.

Нарушение антимонопольного законодательства в виде предоставления органом государственной власти полномочий юридическим лицам для установления ограничений на осуществление отдельных видов деятельности, которые могут привести к ограничению конкуренции, и установление ограничений относительно отдельных субъектов хозяйствования, было прекращено Комитетом на рынке землеустроительных работ.

Государственный комитет Украины по земельным ресурсам (в дальнейшем — Госкомзем) в противоречие ст. 19 Земельного кодекса Украины потребовал от подчиненных ему государственных землеустроительных органов ограничить самостоятельное выполнение землеустроительных работ отдельными землеустроительными организациями лишь случаями, когда эти работы выполняются на условиях субподряда с государственными землеустроительными организациями.

Для выполнения этих требований Госкамзема Республиканский комитет по земельным ресурсам и единому кадастру Автономной Республики Крым, некоторые областные и городские управления принуждали другие землеустроительные организации заключать договоры субподряда с государственными землеустроительными организациями.

Комитет вменил в обязанность Госкамзема и подчиненных ему государственных землеустроительных органов привести свои решения в соответствие с требованиями антимонопольного законодательства.

Вместе с тем, действия Республиканского комитета по земельным ресурсам и единому кадастру Автономной Республики Крым, областных и городских управлений были квалифицированы как установление ограничений на осуществление отдельных видов деятельности, которые могут привести к ограничению конкуренции, и установление ограничений относительно отдельных субъектов хозяйствования [Антимонопольний комітет України. Річний звіт. 1999. — С. 31-41].