Возможные подходы к уточнению Федерального закона «О науке и государственной научно-технической политике»

Наиболее выпукло отмеченные факторы проявились в процессе уточнения Федерального закона «О науке и государственной научно- технической политике» (далее — Закона о науке), принятого в 1996 г.

Современные условия развития страны, новые нормы гражданского, налогового, бюджетного, таможенного права потребовали существенной корректировки всего «научного» законодательства, вернее, формирования нового подхода к регулированию отношений по поводу организации и проведения научно-технической деятельности, внедрения научных результатов, их использования в экономике и др. Реформирование «научного» законодательства было решено начать с Закона о науке, придав ему статус кодифицирующего документа, объединяющего частные нормативные акты. Поскольку принятие в 1998— 2001 гг. отдельных поправок к статьям Закона не позволило улучшить его правоприменительную практику, в 2002 г. было принято решение

заняться этим вопросом вплотную и в первую очередь привести этот Закон в соответствие с действующим законодательством[32].

К сожалению, подобный логичный подход был реализован по «пути наименьшего сопротивления». Чтобы избежать сложностей с согласованием, для уточнения были выбраны самые «безобидные» статьи, не раздражающие ведомства — «тяжеловесы» (Минфин, Минэкономразвития, академии наук). Это, однако, не сделало процесс работы над поправками бесконфликтным из-за заметного расхождения ведомственных интересов, вовсе не тождественных целям государства в сфере науки и технологий.

Проиллюстрируем эти наблюдения на примере уточнения ст. 5 Закона о науке («Научная организация»). Необходимость изменения этой статьи связана с тем, что в рамках действующего законодательства используются разные понятия научной организации. Для корректировки этого понятия необходимо было уточнить базовые признаки научных организаций, обязательные к учету в других нормативных актах. Так, к основным видам деятельности научных организаций было предложено отнести не только «традиционные» НИОКР, но и «научное сопровождение процессов реализации законченных научно-ис- следовательских, опытно-конструкторских, проектно-конструктор

ских, технологических, других инновационных и научно-технических работ (услуг), изготовление опытных образцов или опытных партий изделий (продукции) в соответствии с условиями, предусмотренными в договоре (заказе), а также подготовку, переподготовку и повышение квалификации кадров».

Данная трактовка позволяет отнести к категории научных организаций структурные подразделения крупных производственных организаций, осуществляющих научную деятельность (проектирование, опытно-конструкторские работы), научные подразделения высших учебных заведений, организации, способствующие получению, распространению и применению научных знаний.

По нашему мнению, «спорные» виды деятельности являются самостоятельными и не могут быть сведены к традиционным НИОКР[36]. При этом ссылки на нормы Гражданского кодекса представляются неправомерными. Во-первых, общепризнано, что гл. 38 кодекса слишком узко очерчивает границы научно-технической деятельности. Собственно эта деятельность, ее результаты в кодексе и не прописаны. Понятия, связанные с научными работами, возникли в этой главе только в связи с необходимостью определить конкретный вид договоров и возникающих по их поводу обязательств. Во-вторых, действующее

законодательство на практике и так «манипулирует» с самыми разнообразными (и неоднозначными) понятиями, характеризующими на- учно-технологическую сферу. В принятом после Гражданского кодекса и Закона о науке Бюджетном кодексе используются понятия «науч- но-исследовательские, опытно-конструкторские и проектно-изыскательские работы» (ст. 85), а в Федеральном законе о бюджетной классификации Российской Федерации — «научно-исследовательские, опытно-конструкторские работы». В общероссийском классификаторе видов экономической деятельности задействованы понятия «научные исследования и разработки», детализируемые в соответствии с ст. 2 действующего Закона о науке. Налоговый кодекс при определении налогооблагаемой базы оперирует понятием НИОКР, что усложняет «общение» научных организаций с налоговыми органами и органами казначейства по поводу экспериментальных разработок и инноваций.

Принятие данной редакции Закона о науке позволило бы ускорить совершенствование других законов, затрагивающих научную и инновационную деятельность, улучшить правоприменительную практику самого закона. Однако расширенное определение научной организации (и видов деятельности) в 2003 г. не было согласовано[37]. Более того, среди правительственных чиновников возобладала точка зрения о необходимости вообще убрать из Закона положения о научных организациях и порядке их аккредитации. Реализация этой, на наш взгляд, чисто конъюнктурной и несвоевременной (по крайней мере, в нынешних условиях) идеи приведет к ухудшению условий и эффективности проведения государственной политики в сфере науки и технологий.

Заметные разногласия возникли и по поводу исключения из ст. 5 упоминания о налоговых льготах. С одной стороны, в российском законодательстве предусмотрено предоставление только тех налоговых льгот, которые прямо указаны в Налоговом кодексе. Поэтому упоминание в Законе о науке конкретных налоговых льгот при их отсутствии в Налоговом кодексе неправомерно. С другой стороны, в условиях, когда налоговое законодательство слабо ориентировано на стимулирование научной и инновационной деятельности[38], было бы

целесообразно ввести в Закон о науке перечень (виды) налоговых льгот, которые государство в принципе готово предоставлять для научной деятельности (а в некоторых случаях, возможно, и для научных организаций) . При этом схемы введения, получатели и размеры конкретных льгот должны определяться, как и положено, Налоговым кодексом. Хотя вопросы налогообложения формально и не входят в сферу регулирования Закона о науке, указанное дополнение важно с точки зрения сохранения отечественного научно-технологического комплекса. Закрепляя общее положение «об особом налоговом климате для научной и инновационной деятельности», оно нисколько не вторгается в сферу действия Налогового кодекса, других общеэкономических нормативных актов.

После неудачной попытки согласовать законопроект «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “О науке и государственной научно-технической политике” (в части приведения в соответствие с действующим законодательством)» было признано целесообразным заняться более глубокой корректировкой закона.

В новой редакции должны были найти отражение современные представления о научно-инновационном процессе, регламентированы как общие правовые нормы, относящиеся к сфере науки, так и конкретные правовые нормы, характеризующие организационную структуру и регулирование научных исследований и разработок в различных секторах. Основная идея заключалась в приведении «научного» законодательства в соответствие с современной и прогнозируемой социально-экономической и научно-технической ситуацией, международным положением России, изменившейся ролью науки в экономике страны, а также опытом правового регулирования науки и инноваций в ведущих странах мира. Обновленный Закон предполагалось нацелить на решение проблем, возникших в ходе реформирования отечественного научно-технологического комплекса и реализации Основ политики, на создание правовых условий для повышения эффективности государственной поддержки научной и инновационной деятельности.

При подготовке предложений по новой редакции Закона разработчики, однако, вновь столкнулись с нежеланием отдельных министерств и ведомств выйти за пределы собственной «грядки». В частности, особую остроту на этом этапе приобрели вопросы регламентации деятель

ности РАН и других академий, имеющих государственный статус[39]. На недостатки правового регулирования деятельности академий было указано в Послании Президента Российской Федерации «О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства» еще в 2001 г. Президент, в частности, отметил неполноту и крайнюю противоречивость правовой базы науки в целом, архаичность уставной и нормативно-правовой базы академии наук. На необходимость реформирования академического сектора указывалось и в Основах политики.

Рассматривая существующие правовые коллизии, специалисты не раз отмечали, что реальный статус академий в России намного выше статуса обычных некоммерческих организаций.

вопросы имущественных отношений, выплаты надбавок за ученые звания и др.

Главное — по-прежнему не уточнены функциональное предназначение «государственных» академий, их роль и обязанности в рамках государственной политики. Академии не всегда привлекаются к разработке государственных социально-экономических и научно- технических программ и участию в них. Тем самым не в полной мере задействован важный ресурс государственного управления наукой и влияния на российское научное сообщество. Поиск оптимального законодательного решения этого вопроса (о правовом статусе РАН и академий наук, имеющих государственный статус) продолжается. Этот спор имеет долгую историю, а возможности его разрешения во многом зависят от согласия академий и органов исполнительной власти пойти на компромисс [2].

Немаловажное место при разработке новой редакции Закона заняла проблема уточнения понятийного аппарата. Многие из используемых в тексте Закона понятий устарели и не отражают современного состояния науки, экономики и общества. Недоработанные определения и понятия, как когда-то плохо выученное правило, все время проявляются в самых неподходящих обстоятельствах. Без введения новых понятий, пояснения их содержания и целесообразности применения в законодательной практике невозможно обеспечить нормативное правовое регулирование отношений, являющихся предметом Закона о науке. Тем самым введение новых понятий (и корректировка действующих) станет важным шагом в улучшении законодательного сопровождения научно-технической деятельности.

Для улучшения правоприменительной практики в новой редакции Закона предлагалось уточнить фактически все понятия, содержащиеся в гл. 2 Закона о науке. По некоторым понятиям изменения необходимо было ввести в самые кратчайшие сроки. Так, отечественное законодательство содержит очень слабую базу для обоснования возможности безвозмездной поддержки науки (в том числе из средств бюджета) [3, 16]. С введением нового Гражданского, Бюджетного и Налогового кодексов это стало ограничивать деятельность государ

ственных научных фондов, предоставление субвенций и субсидий на выделение научных грантов и т.д. В зарубежных странах формы грантовой поддержки науки очень разнообразны. Такое же разнообразие, имеющее четкую правовую основу, было бы полезно и для России.

Из-за уже отмеченных ведомственных противоречий работа над новой редакцией Закона о науке была практически прекращена, причем в весьма своеобразной форме. Самым непостижимым образом были сокращены сроки подготовки новой редакции Закона (на подготовку его концепции и проекта было отведено всего четыре месяца) . Нереальность предложенных сроков привела к тому, что в конце 2003 г. Правительственной комиссией по научно-инновационной политике был в целом одобрен проект «внесения изменений, касающихся уточнения условий и механизмов формирования и реализации государственной научно-технической политики», содержательно менее емкий, чем разработанный ранее проект «по приведению в соответствие с действующим законодательством». Это фактически означало возврат к практике приспособления Закона о науке к другим отраслям права, подготовки поправок по отдельным статьям закона (по грантам, внебюджетным фондам и др.).