§ 3. Высшие органы государства

Формально центральные органы Франции и теперь строятся по образцу парламентарной республики. В частности, провозглашается принцип политической ответственности правительства перед парламентом (ст. 50), но сделано это с такими оговорками, что осуществление данной ответственности оказывается почти невозможным (ст. 49). Фактически ключевые позиции в отношениях между парламентом, правительством и Президентом принадлежат Президенту, который располагает реальной властью, превышающей власть главы даже президентской республики.

По форме государственного устройства Франция — государство унитарное.

Парламент. Парламент французской республики состоит из двух палат — Национального собрания и Сената.

Национальное собрание избирается прямыми выборами в составе 490 депутатов. Национальное собрание избирается на 5 лет, но оно может быть распущено досрочно.

С 1974 г. право голоса предоставляется французским гражданам обоего пола, достигшим 18 лет, проживающим в коммуне не менее 6 месяцев и не подпадающим ни под один из предусмотренных избирательным кодексом случаев лишения избирательного права. Правом быть избранными в депутаты пользуются граждане, достигшее 23 лет. Кандидат в депутаты обязан внести избирательный залог в сумме 1000 франков. Залог переходит в собственность государства, если кандидат соберет менее 5% поданных по округу голосов.

На выборах в Национальное собрание Франции действует мажоритарная система абсолютного большинства, причем избрание депутатов происходит по одномандатным округам. Разбивка территории Франции на округа производилась с широким применением приемов «избирательной геометрии», направленных на то, чтобы любой ценой парализовать голоса многих сторонников компартии.

Выборы проводятся в два тура. В первом туре избранным считается кандидат, собравший абсолютное большинство действительных голосов (но не менее XU голосов от общего числа зарегистрированных в округе избирателей). Во втором туре выборов могут участвовать лишь кандидаты, уже баллотировавшиеся в первом туре и собравшие не менее 10% поданных голосов; для избрания во втором туре достаточно относительного большинства.

Практически роль первого тура часто сводится к «пробе сил». Получив представление о влиянии баллотирующихся кандидатов, буржуазные партии вступают в блоки, снимают своих кандидатов и призывают своих сторонников голосовать за кандидата другой партии, чтобы не допустить избрания коммунистов. В результате множество голосов, поданных за коммунистов, пропадает. Так, на выборах в Национальное собрание в 1973 г. для избрания одного депутата от ФКП потребовалось 70 600 голосов, тогда как для избрания одного депутата от ЮДР — значительно меньше, всего 31415 голосов. Незначительный перевес голосов, полученный партиями правительственной коалиции (всего лишь 156 702 голоса), дал им огромное преимущество в 99 депутатских мест.

Сенат, согласно Конституции, призван обеспечить «представительство территориальных единиц Республики», т. е. коммун, департаментов и заморских территорий. В Сенате также должны быть представлены французы, проживающие за границей. В состав Сената входит 283 члена. Сенаторы избираются сроком на 9 лет, но не все одновременно: каждые 3 года происходит обновление Сената на одну треть. Правом быть избранным в сенаторы обладают граждане, достигшие 35 лет.

Выборы сенаторов производятся по департаментам. С этой целью в каждом департаменте образуется специальная коллегия выборщиков, состоящая из: а) депутатов Национального собрания от данного департамента, б) членов генерального совета (местного органа власти) и в) делегатов, избранных муниципальными советами.

Система непрямых выборов, частичный порядок обновления, чрезвычайно длительный срок полномочий — все это средства, с помощью которых авторы Конституции стремились гарантировать правым партиям постоянное преобладание в Сенате и сделать его послушным в руках реакции.

Каждая палата, собравшись на свое первое заседание, после выборов (в Сенате после каждого частичного обновления), на основе пропорционального представительства фракций избирает бюро, руководящее ее работой. Бюро состоит из председателя палаты, его заместителей (6 в нижней палате, 4 в верхней), секретарей (14 в нижней палате, 8 в верхней), а в Национальном собрании — еще и из 3 квесторов.

Вслед за формированием бюро каждая палата образует по 6 постоянных специализированных комиссий. Каждая такая комиссия призвана выполнять две задачи: рассматривать законопроекты и следить за ходом управления в сфере, соответствующей ее названию.

Наряду со специализированными постоянными комиссиями, в

Национальном собрании по требованию правительства, партийной фракции, постоянной комиссии или 30 депутатов могут создаваться специальные временные комиссии для рассмотрения определенных законопроектов. Кроме того, палаты могут образовывать смешанные комиссии, следственные комиссии и комиссии по контролю. Члены двух последних назначаются .большинством голосов и носят временный характер.

Повестка дня для заседаний каждой палаты еженедельно составляется Совещанием председателей, в котором участвуют председатель палаты, его заместители, председатели постоянных комиссий и председатели официально признанных фракций. График рассмотрения правительственных дел в палате вносится в повестку дня по указанию правительства. Законопроекты, внесенные правительством, и законодательные предложения парламентариев, одобренные правительством, имеют приоритет и должны рассматриваться в соответствии с очередностью, установленной правительством. Менять что-либо в этом графике Совещание председателей не вправе.

Конституция 1958 г. (ст. 34) наделяет парламент законодательной властью, однако существенно ограничивает сферу действия законов. Она перечисляет вопросы, по которым законами должны устанавливаться непосредственные правовые нормы, и вопросы, по которым законами должны быть определены лишь «основные принципы». Законами, согласно Конституции, устанавливаются бюджет государства (это финансовые законы) и цели экономической и социальной деятельности государства (это программные законы). Парламент может издавать законы только по определенному кругу вопросов. Остальные вопросы согласно Конституции не входят в сферу действия закона, а отнесены к сфере действия регламента.

Законодательная инициатива предоставлена во Франции главе правительства и членам обеих палат. Правительственные законопроекты именуются «проектами закона», законопроекты рядовых депутатов и сенаторов — «предложениями к закону». Процедура рассмотрения тех и других одинакова, но правительственные законопроекты рассматриваются в первую очередь.

Каждый внесенный законопроект прежде всего отсылается на рассмотрение одной из постоянных комиссий или — если этого требует правительство или решает по предложению кого-либо из своих членов палата — на рассмотрение специально созданной временной комиссии.

Комиссия во французском парламенте издавна использовалась как сильнейшее средство подавления законодательной инициативы отдельных парламентариев: многие из поступавших к ней законопроектов клались под сукно или отклонялись, либо подвергались частичному, а то и полному изменению. В Пятой республике комиссиям еще легче действовать в этом направлении, так как большинство в них принадлежит сторонникам правительства. Обсудив

законопроект, комиссия докладывает его на пленарном заседании палаты.

Рассмотрение законопроекта палатой распадается на две стадии— общие прения (вопрос об организации общей дискуссии решается Совещанием председателей) и постатейное обсуждение. Во второй стадии допускается внесение поправок, но правительство может выступить против рассмотрения любой поправки, которая предварительно не обсуждалась комиссией.

Если прения по законопроекту принимают в Национальном собрании оборот, нежелательный для правительства, оно может потребовать от палаты провести единое голосование по всему обсуждаемому тексту в целом или его части, сохранив при этом лишь те поправки, которые были предложены или приняты правительством. Кроме того, правительство может связать с одобрением законопроекта вопрос о своей политической ответственности.

Часть законопроектов по требованию правительства или комиссии может быть поставлена на голосование в палатах вообще без обсуждения, если в течение трех дней не поступят возражения против такой процедуры.

Согласно Конституции (ст. 45), любой законопроект или «предложение к закону» должны последовательно рассматриваться в обеих палатах парламента для того, чтобы был принят идентичный текст. В связи с этим законопроект, принятый одной палатой, передается затем на рассмотрение другой. Если вторая палата отклоняет или изменяет его текст, он возвращается первой для повторного рассмотрения, а потом снова поступает во вторую палату. Законопроект может переправляться из одной палаты в другую множество раз, пока не будет достигнуто согласие между ними. Подобная практика, дающая реакционным силам возможность заволокитить любой мало-мальски прогрессивный законопроект, еще до войны получила название «челнока».

Однако ныне действующая Конституция и регламенты палат . обставили возможный «законодательный челнок» такими оговор- ' ками, которые фактически не позволяют использовать его в ущерб интересам правительства. В случае разногласия между палатами премьер-министру предоставлено право созвать заседание паритетной комиссии, в состав которой входит по семь представителей от Национального собрания и Сената. Такая комиссия должна выработать текст по тем вопросам, по которым не было ; принято решение, и передать его обеим палатам для утверждения, причем ни одна поправка не может быть принята без согласия правительства. Если же паритетной комиссии не удается прийти ни к какому решению или же решение комиссии будет отвергнуто одной из палат, правительство может потребовать, чтобы Национальное собрание вынесло окончательное решение.

Решение по проектам финансовых законов Национальное собрание должно принять в течение 40 дней; если оно этого не делает, законопроект передается Сенату, которому предоставляется еще меньший срок—15 дней. Затем проект финансового закона

вновь возвращается Национальному собранию. Если парламент не принял решения в течение 70 дней, положения проекта могут быть введены в действие правительством в форме ордонанса.

Законодательный процесс во французском парламенте, согласно Конституции 1958 г., от начала до конца регулируется правительством. Полномочия французского парламента ограничены и в области контроля за управлением. В качестве форм парламентского контроля правилами палат предусмотрены вопросы, интерпелляции и парламентские расследования.

Вопросы различают трех видов: письменные вопросы, устные вопросы без прений и устные вопросы с прениями. Правительство, стремясь уклониться от обсуждения назревших проблем, нередко не отвечает на поставленные вопросы.

В отличие от вопросов, интерпелляции (в виде резолюции порицания) могут иметь место только в Национальном собрании. Внести интерпелляцию может лишь большая группа других депутатов (не менее Ую общего состава Национального собрания). Кроме того, внесенная резолюция порицания должна быть принята абсолютным большинством депутатов, составляющих Национальное собрание, причем в этом случае подсчитываются лишь голоса, поданные за резолюцию. В случае отклонения резолюции порицания депутаты, ее предложившие, не имеют права в течение той же сессии вносить новую подобную резолюцию. Для производства парламентских расследований решением палат образуются контрольные комиссии и следственные комиссии. Первые уполномочены проверять административное, финансовое или техническое управление определенными государственными службами или национализированными предприятиями, вторые — собирать информацию и давать свое заключение палате об определенном факте.

Президент республики. Центральной фигурой в системе государственных органов Франции является Президент республики. Превосходство Президента над всеми другими органами закреплено непосредственно Конституцией, которая возлагает на него задачу обеспечивать «своим арбитражем нормальное функционирование государственных органов», «преемственность государства» и выступать «гарантом национальной независимости, территориальной целостности, соблюдения соглашений Сообщества и до.- говоров» (ст. 5). Президент республики избирается на 7 лет путем прямого голосования. Список кандидатов на пост Президента подлежит обязательному утверждению со стороны Конституционного совета. Заявление о выдвижении той или иной кандидатуры должно быть подписано не менее чем 100 гражданами — членами парламента, членами экономического и социального совета, членами генеральных советов департаментов или членами муниципальных советов, причем среди подписавших должны быть представители по крайней мере десяти департаментов или заморских территорий. Кроме того, кандидат обязан внести избирательный залог, равный 10 тыс. франков. Этот залог не возвращается, если на выборах кандидат не соберет 5% общего числа голосов.

Президент избирается абсолютным большинством поданных голосов. Если ни один кандидат не соберет такого большинства, то проводится второй тур, в котором могут участвовать только два кандидата, получивших наибольшее большинство голосов в первом туре.

Президент республики во Франции обладает широкими полномочиями во всех областях государственной жизни. Осуществляя свои функции в законодательной области, он подписывает и обнародует (промульгирует) каждый закон, принятый на рассмотрение. Если он не согласен с отдельными положениями акта, переданного ему для подписания, он может в 15-дневный срок потребовать нового обсуждения всего законопроекта или некоторых его частей; только в случае вторичного принятия законопроекта Президент обязан его подписать и обнародовать. Президент имеет право оспорить принятый парламентом законопроект, передав его Конституционному совету для заключения о том, соответствует ли он Конституции.

Согласно ст. 11 Конституции, Президент по предложению правительства во время сессии парламента или по совместному предложению палат может передать на референдум любой законопроект, касающийся организации государственной власти или имеющий целью разрешить ратификацию какого-либо договора. Правящие круги Франции истолковали это положение в том смысле, что Президент может ставить на референдум законопроект, минуя парламент. Законопроект, одобренный референдумом, про- мульгируется Президентом в течение 15 дней. щ

Президент республики обращается к парламенту с посланиями, которые только зачитываются в палатах, но не подлежат никакому обсуждению.

Он обладает правом роспуска нижней палаты, однако формально решение о роспуске Национального собрания он вправе вынести только после консультаций с главой правительства и председателями палат парламента. Роспуск Национального собрания не допускается только в двух случаях: в течение года после выборов и в период осуществления Президентом чрезвычайных полномочий в силу ст. 16 Конституции.

Важные полномочия принадлежат Президенту в области управления. Он назначает главу правительства и, по его предложению, остальных членов правительства, а также принимает их отставку. Президент, а не парламент, осуществляет, по существу, контроль за деятельностью правительства. Являясь по Конституции только главой государства, он тем не менее присутствует и председательствует на официальных заседаниях правительства, подписывает обсуждавшиеся на них ордонансы и декреты. Таким образом, Президент республики принимает активное и самое непосредственное участие в делах, входящих в компетенцию правительства, и оказывает немалое влияние на правительственные решения. В современной Франции фактически ни одно правительственное решение, имеющее важное значение, не принимается без

участия или без предварительного согласования с главой государства.

Президент активно участвует в формировании государственного аппарата, используя предоставленное ему Конституцией право назначения на все гражданские и военные должности (ст. 13). Президент является главой вооруженных сил Франции, председательствует в высших военных органах.

Важные полномочия предоставлены Президенту и в традиционной для главы государства сфере — в области внешней политики: он представляет Францию в международных отношениях (как в отношениях с государствами, так и с международными организациями), назначает представителей своей страны в другие государства, принимает иностранных послов и консулов, аккредитованных во Франции, ведет переговоры о заключении договоров, ратифицирует международные договоры (некоторые с разрешения парламента).

Конституция Франции провозглашает Президента «гарантом независимости судебной власти». Президенту предоставлено право помилования, осуществляемое им с помощью высшего совета магистратуры.

Нетрудно заметить, что полномочия Президента очень широки даже в обыкновенных, нормальных условиях. Однако Конституция (ст. 16) наделяет Президента еще исключительными полномочиями на случай политического кризиса. Решение о применении положений ст. 16 Конституции Президент республики принимает после официальных консультаций с главой правительства, председателями палат и Конституционным советом. При введении в - действие исключительных полномочий Президент обязан информировать об этом население страны посредством специального послания. Конституционный совет должен дать заключение относительно того, проникнуты ли мероприятия Президента стремлением «обеспечить в кратчайшие сроки созданным в соответствии с Конституцией органам государственной власти средства для выполнения их задач». Кроме того, с введением в действие чрезвычайных полномочий автоматически собирается парламент, а Национальное собрание не может быть распущено. Но эти формальности ничуть не умаляют возможности Президента действовать по своему усмотрению. На срок исключительных полномочий в руках Президента сосредоточивается вся полнота власти. Исключительные полномочия Президента парализуют нормальное функционирование других государственных институтов и дают ему возможность подменять правительство и парламент, принимая решения и по тем вопросам, которые в нормальных условиях являются компетенцией указанных органов.

Конституция Франции предусматривает изъятия из действия правила министерской скрепы. Некоторые важные акты Президент издает единоличной властью. К числу таких актов относятся: [назначение главы правительства (ст. 8), вынесение вопроса на референдум (ст. 11), роспуск Национального собрания (ст. 12),

принятие и осуществление исключительных полномочий (ст. 16), осуществление права помилования (ст. 17), передача на рассмотрение Конституционного совета законопроекта или договора (ст. 54 и 61), назначение трех членов Конституционного совета. Остальные акты Президента должны быть скреплены подписями главы правительства и соответствующих министров. Ясно, что при наличии указанных изъятий правило министерской скрепы не служит средством, ограничивающим власть Президента, не делает его власть номинальной.

Правительство. Второе место в системе органов государства Франции в условиях режима Пятой республики занимает правительство. В состав правительства во Франции входят премьер-министр (глава правительства), министры, руководящие отдельными министерствами, и государственные секретари (младшие министры), которые ведают определенными подразделениями министерств и находятся в тесном контакте с соответствующими министрами. Будучи по рангу несколько ниже министров первой категории, они фактически рассматриваются тем не менее как министры, поскольку могут выступать в парламенте от имени правительства, принимать решения в резервированных за ними секторах администрации и т. д.

После того как назначен состав правительства, премьер-ми- пистр излагает перед Национальным собранием программу деятельности правительства. Но депутатам предоставляется возможность только высказывать свое мнение об этой программе (не больше), ибо она не подлежит утверждению палатами путем голосования.

Функции члена правительства, в силу ст. 23 Конституции, несовместимы с парламентским мандатом, а также с любой должностью профессионального представительства общенационального характера, со всякой государственной службой или профес- сиональной деятельностью. Депутат или сенатор, назначенный министром, утрачивает свое место в палате.

Правительство осуществляет свою деятельность на заседаниях двух видов — на официальных заседаниях, называемых Советом Министров, и на неофициальных заседаниях, именуемых Советом Кабинета. Формальное различие между ними состоит в том, что -на первых заседаниях председательствует Президент республики, а на вторых — премьер-министр. Фактическое же отличие кроется совсем в другом: на официальных заседаниях решаются все важные дела политического характера, тогда как на неофициальных заседаниях главным образом лишь подготовляются будущие решения правительства. Компетенция правительства закреплена Конституцией в самом общем виде. «Правительство, — говорится в ст. 20, — определяет и проводит политику нации. Оно руководит администрацией и вооруженными силами». Особо выделяет Конституция премьер- министра. Он, согласно ст. 21 Конституции, руководит деятельно- стью правительства, несет ответственность за оборону страны, пользуется правом законодательной инициативы, обеспечивает исполнение законов, издает декреты и назначает на некоторые гражданские и военные должности.

Акты премьер-министра должны быть скреплены подписями соответствующих министров, на которых возложено их исполнение.

По сути дела, власть правительства, когда оно действует в согласии с Президентом, безгранична.

Взаимоотношения между парламентом и правительством Конституция строит таким образом, что позволяет правительству отодвигать парламент на второй план. Это проявляется, в частности, в том, что законы, принимаемые парламентом, могут регулировать лишь сравнительно небольшое число вопросов, а все остальные вопросы сделаны предметами нормативных актов самого правительства, его регламентарной власти. Правда, в сфере действия закона нормативный акт правительства, регламент должен действовать в рамках законодательных положений. Но вместе с тем закону воспрещено вторгаться в сферу действия регламента.

Правительство в современной Франции может помимо парламента издавать нормативные акты, имеющие силу закона, не только по тем вопросам, которые отнесены к сфере действия регламента, но, с разрешения парламента, даже по тем вопросам, которые включены в сферу действия закона. Если нормативные акты правительства, изданные на основе регламентарной власти, называются декретами, приказами и т. д., то акты, изданные на основе делегации законодательных полномочий парламентом, имеют особое наименование: они называются ордонансами.

Конституция устанавливает крайне ограниченную политическую ответственность правительства перед парламентом. Только принятие резолюции порицания абсолютным большинством состава Национального собрания обязывает правительство подать в отставку. Но резолюция порицания может быть внесена только в трех случаях: во-первых, когда премьер-министр ставит в Национальном собрании вопрос о доверии правительству, требуя одобрения его программы или декларации общей политики; во-вторых, когда правительство ставит вопрос о доверии в связи с принятием какого-либо законопроекта; в-третьих, когда депутаты подают интерпелляцию. Во всех этих случаях требуется, чтобы резолюция порицания была мотивирована и подписана не менее чем Vio состава Национального собрания. Если резолюция порицания, внесенная в связи с интерпелляцией или одобрением правительственной программы, не будет принята абсолютным большинством состава Национального собрания, то депутаты, подписавшие данную резолюцию, будут лишены права внести новую резолюцию вплоть до окончания сессии. Условия, с которыми Конституция связывает политическую ответственность правительства перед парламентом, настолько сложны, что добиться отставки правительства по требованию Национального собрания на практике оказывается крайне затруднительно.

Конституционный совет. Конституционный совет состоит из 9 членов. Они назначаются сроком на 9 лет, их полномочия не подлежат возобновлению. Трое из членов совета назначаются Президентом республики, трое — председателем Национального собрания, трое — председателем Сената. Каждые 3 года происходит обновление Конституционного совета на одну треть. Кроме того, в состав Конституционного совета пожизненно входят все бывшие президенты республики.

Председатель Конституционного совета назначается Президентом из числа членов совета. Его голос является решающим в случае разделения голосов поровну. Пребывание в составе Конституционного совета несовместимо с функциями министра или члена парламента.

Важнейшим полномочием Конституционного совета является контроль за конституционностью законов. Все органические законы до их опубликования, а также правила деятельности (регламенты) палат до их применения должны быть переданы Конституционному совету, который высказывается об их соответствии Конституции. Иные законы, а также международные договоры, заключенные Францией, передаются на рассмотрение Конституционного совета с той же целью не в обязательном порядке, а только тогда, когда этого требуют Президент республики, премьер-министр или председатель одной из палаты парламента. Конституционный совет в течение 1 месяца (а по требованию правительства— в течение 8 дней) выносит решение о соответствии переданных ему актов нормам Конституции. Законы, объявленные советом противоречащими Конституции, не могут быть ни обнародованы, ни введены в действие.

Помимо функции конституционного надзора, Конституционный совет, согласно Конституции (ст. 58—60), наблюдает за правильностью избрания Президента республики, рассматривает протесты и объявляет результаты голосования, выносит, в случае спорности, решение о правильности избрания депутатов и сенаторов, следит за правильностью проведения референдума и объявляет его результаты, выступая в какой-то степени в роли административного избирательного суда.

Конституционный совет разрешает спор между правительством и председателем той или другой палаты парламента относительно того, входят ли внесенные членами данной палаты законопроекты или поправки в установленную Конституцией сферу действия закона или они относятся к регламентарной власти правительства. По требованию премьер-министра Конституционный совет может решать вопрос о характере и такого закона, который уже вступил в силу. Решения Конституционного совета окончательны и обжалованию не подлежат. Они обязательны для всех органов госу- дарственной власти, а также для всех административных и судебных органов.

Деятельность Конституционного совета характеризуется тенденцией к ограничению прав парламента и поддержке требований правительства.