§ 3. Высшие органы федерации

Конгресс США. Конгресс США состоит из двух палат — Палаты представителей и Сената. Обе палаты избираются путем прямых выборов населением страны. Ни одна из палат не может быть распущена досрочно.

Палата представителей избирается сроком на 2 года в составе 435 членов. Право избирать членов Палаты представителей регулируется не только федеральным законодательством, но и законодательством штатов. Активное избирательное право предоставлено гражданам, достигшим 18 лет и обладающим цензом оседлости сроком в I месяц. Законодательство 12 штатов устанавливает, что для участия в выборах каждый избиратель должен пройти проверку грамотности. Такая проверка в течение многих лет использовалась как средство отстранения от выборов «нежелательных избирателей», в первую очередь негров. В 1964—1965 гг. федеральными законами было постановлено, что лица, окончившие шесть классов школы, освобождаются от проверки грамотности и что в тех штатах или графствах (подразделениях штатов), где на предыдущих выборах было зарегистрировано или гол о,совало менее половины лиц избирательного возраста, регистрацию избирателей должны проводить должностные лица, назначенные федеральными властями штатов. В 1970 г. действие цензов грамотности было установлено на 5 лет (до 6 августа 1975 г.).

Правом быть избранными в члены Палаты представителей США пользуются лица, достигшие 25-летнего возраста и состоящие не менее 7 лет в гражданстве США. Кандидат в депутаты в момент избрания непременно должен быть жителем того штата, где он избирается.

С некоторой условностью избирательную кампанию в США можно разделить на две стадии: а) выдвижение кандидатов и б) голосование за выдвинутых кандидатов. Поскольку первая стадия похожа по процедуре на вторую, т. е. на собственно выборы, то процесс определения кандидатов в США стали называть первичными выборами — праймериз. Однако таким путем могут выдвигать кандидатов только те партии, которые на предыдущих выборах собрали определенный минимум голосов. Выдвижение иных кандидатов обусловлено сбором огромного числа подписей избирателей.

Выборы в Палату представителей проводятся по одномандатным избирательным округам на основе мажоритарной системы относительного большинства.

Сенат США состоит из 100 членов — каждый штат избирает по 2 сенатора в состав верхней палаты Конгресса. Каждый сенатор избирается сроком на 6 лет, но не все сенаторы избираются одновременно: каждые 2 года Сенат обновляется на одну треть.

,f Условия активного избирательного права на выборах в Сенат США те же, что и на выборах в Палату представителей. Право , быть избранными в Сенат США по Конституции предоставлено лицам, достигшим 30-летнего возраста, состоящим не менее 9 лет в гражданстве США и проживающим в момент выборов в том штате, где они избираются.

В Палате представителей председательствует избираемый из числа депутатов спикер, который располагает широкими полномочиями. Его решения по процедурным вопросам окончательны. В Сенате председательствует вице-президент. Как правило, палаты Кон- ? гресса заседают раздельно. Совместные заседания Палаты представителей и Сената созываются, во-первых, при необходимости подсчета голосов президентских выборщиков; во-вторых, для заслушивания посланий президента; в-третьих, для проведения офи- ' циальных церемоний общегосударственного характера.

Для рассмотрения законопроектов частного характера, т. е. относящихся к отдельным лицам, группам лиц или конкретным местностям, Палата представителей и Сенат'могут самопреобразоваться в комитет всей палаты. В данном случае председателем заседания является не спикер или вице-президент, а специально для этого избранный конгрессмен. Палата представителей собирается в виде комитета всей палаты значительно чаще Сената.

Каждая палата обладает некоторыми специальными полномочиями. У Палаты представителей к их числу относятся: монопольное право законодательной инициативы по финансовым вопросам; право избрания в особых случаях Президента США; право возбуждать судебное преследование в порядке импичмента. Специальные полномочия Сената несколько шире. К ним относятся: право ратификации международных договоров; право . утверждения государственных должностных лиц, назначаемых президентом; осуществление суда в порядке импичмента; право избрания в особых случаях вице-президента.

Основу законодательного механизма палат составляют постоянные и временные комитеты. В Палате представителей 20 постоянных комитетов, в Сенате—17. Постоянные комитеты Конгресса комплектуются пропорционально численности партийных фракций. Поэтому большинством в комитетах неизменно располагает партия, имеющая большинство мест в той или иной палате. Фактически законодательствуют именно комитеты, ибо на пленарных заседаниях билли чаще всего утверждаются в том виде, в каком они рекомендованы комитетами. При комитетах действует множество постоянных и временных подкомитетов, число которых достигает в настоящее время 120. Помимо комитетов палат, существуют также объединенные комитеты Конгресса. Они бывают двоякого рода: специальные и постоянные. Специальные объединеннные комитеты создаются в случаях, когда обе палаты Конгресса сочтут это необходимым либо для разрешения спорных вопросов, либо для проведения какого-либо расследования. Работа таких комитетов носит реко- мендательный характер. Постоянные объединенные комитеты учреждаются Конгрессом при необходимости наиболее глубокого изучения какой-либо проблемы.

Особым видом объединенных комитетов Конгресса являются согласительные комитеты, учреждаемые для регулирования разногласий между Палатой представителей и Сенатом. Основной задачей согласительного комитета является выработка приемлемого для обеих палат текста обсужденного законопроекта.

Комитеты расследования создаются как раздельно по палатам, так и совместные. Комитеты этого рода имеют целью специальное расследование какой-либо конкретной сферы деятельности законодательных и правительственных звеньев государственного механизма, а также вопросов, касающихся отдельных конгрессменов или правительственных чиновников. Состав, полномочия и срок деятельности комитетов расследования определяются в каждом конкретном случае.

Вносимые в Конгресс законопроекты имеют форму либо биллей, либо проектов «совместных резолюций». Среди последних особое значение имеют конституционные поправки, а также резолюции о продлении срока действия существующих законов. Кроме биллей и совместных резолюций Конгресс принимает также «совпадающие резолюции» и «простые резолюции». Посредством «совпадающих резолюций» решаются главным образом вопросы, относящиеся к внутренней деятельности Конгресса, а также исправляются ошибки, допущенные палатами в процессе обсуждения или принятия какого-либо законопроекта. Содержание «простой резолюции» ограничивается кругом вопросов внутренней деятельности той или другой палаты.

Разработка законопроектов по вопросам общенормативного значения — публичных биллей — практически сосредоточена в президентском. аппарате и правительственных ведомствах. Значительное число биллей разрабатывается предпринимательскими объединениями, а затем официально представляется в Конгресс членами нижней палаты или сенаторами.

Подготовленный по установленной форме законопроект вручается клерку Палаты представителей или секретарю Сената в зависимости от того, в какой палате готовится его рассмотрение.

В случае надобности ускорить прохождение законопроекта он вносится одновременно в обе палаты Конгресса.

Принятый в окончательном виде с подписями спикера Палаты представителей и председателя Сената закон направляется Пре- зиденту.

Особый порядок установлен в Конгрессе для рассмотрения f посланий Президента, которые в повседневной практике приобрели к нашему времени характер фактической законодательной инициативы. Обращенное к Конгрессу президентское послание приоста-^ навливает обсуждение других вопросов и оглашается вне утвержденной ранее повестки дня.

В кулуарах Конгресса находится много людей, имеющих целью оказывать влияние на конгрессменов во время обсуждения биллей; их называют лоббистами. Лоббизм давно стал неотъемлемым элементом американского законодательного процесса, а «лоббинг» считается «важной профессией». Своих лоббистов имеют все мощные предпринимательские организации. Официально в Вашингтоне регистрируется 4—5 тыс. лоббистов, т. е. по 8—9 на каждого конгрессмена. Роль этой огромной армии лоббистов настолько значительна, что нередко их называют «третьей палатой» Конгресса.

Президент и правительство. Президент Соединенных Штатов Америки избирается сроком на 4 года. Согласно Конституции, Президентом может быть гражданин США по рождению, достигший 35 лет и проживший в стране не менее 14 лет.

Выборы Президента США двухстепенные: избиратели голосуют за выборщиков, а те — за кандидата в Президенты.

Президентские выборы проводятся в США одновременно с выборами в Конгресс и нередко оказывают на последние немалое влияние. Те выборы, на которых наряду с членами Конгресса избирается Президент, получили наименование «основных» или «генеральных», а те выборы, на которых избираются одни только члены Конгресса,— «промежуточных».

Условия активного избирательного, права на президентских выборах те же, что и на выборах в палаты Конгресса, с той лишь разницей, что жители федерального округа Колумбия, лишенные права участвовать в избрании членов Конгресса, в президентских выборах участвуют.

При формировании коллегии выборщиков каждый штат имеет право избрать столько выборщиков, сколько своих представителей он имеет в обеих палатах Конгресса. Трех выборщиков, кроме того, избирает население федерального округа Колумбия. Общее число выборщиков Президента составляет 538. Выборщики лишены какой-либо самостоятельности, хотя формально они не связаны своей партийной принадлежностью. Поэтому вопрос о том, кто станет Президентом, фактически решается на стадии избрания выборщиков.

Выборщики избираются общим списком по системе относительного большинства, т. е. партия, получившая наибольшее число

голосов, замещает все вакансии выборщиков от данного штата. Естественно, что при такой системе возникают парадоксальные диспропорции между распределением голосов избирателей и распределением выборщиков. На президентских выборах 1972 г. кандидат Республиканской партии Р. Никсон, получивший 61,3% (46,6 млн.) голосов избирателей, имел голоса 96% (521) выборщиков, а кандидат демократов Дж. Макговерн, который получил голоса 37,3% (28,4 млн.) избирателей, имел менее 4% (17) выборщиков.

Будучи избранными, выборщики собираются в столицах своих штатов и подают там голоса за кандидатов в Президенты и вице- президенты. Для избрания того и другого необходимо абсолютное большинство голосов коллегии выборщиков, т. е. 270 голосов.

Если никто из кандидатов не получит большинства голосов избирателей, Президента избирает Палата представителей.

Будучи главой государства и главой правительства, Президент США наделен довольно широкими полномочиями. Прежде всего он стоит во главе колоссального государственного аппарата, насчитывающего 2,5 млн. гражданских служащих, из которых примерно 1500 чиновников федеральных ведомств получают назначения на должность непосредственно от Президента или с его участием.

Назначение на высшие федеральные должности Президент производит «по совету и с согласия» Сената (ст. II, раздел 2), т. е. кандидатуры, предложенные Президентом, должны быть утверждены Сенатом. По общему правилу, Сенат не выступает против кандидатур, выдвинутых Президентом, но известны случаи, когда возникали конфликты из-за того, что Сенат отклонял предложенные кандидатуры.

Конституция постановляет, что Президент имеет право налагать вето на любой законопроект в течение 10 дней с момента его получения. Если по истечении 10 дней законопроект не будет подписан Президентом и не будет возвращен Конгрессу, то он автоматически превращается в закон. Получив же билль с возражениями Президента, Конгресс может преодолеть вето, одобрив законопроект вторично 2/з голосов в обеих палатах.

Президенты США активно используют также «карманное вето»: в том случае, если законопроект передается на подпись Президенту менее чем за 10 дней до окончания сессии Конгресса, Президент, желающий воспрепятствовать превращению этого законопроекта в закон, может и не возвращать его Конгрессу со своими возражениями — достаточно оставить его без подписи, как бы «спрятать его в карман». «Карманное вето» имеет характер абсолютного вето: Конгресс лишен конституционных средств его преодоления.

Обширной является собственно нормотворческая деятельность Президента. Его нормативные акты могут быть классифицированы следующим образом: а) исполнительные приказы, которые принимаются по очень широкому кругу вопросов во исполнение законов; б) реорганизационные планы, которыми перестраивается система

органов федерального государственного аппарата; в) административные приказы, военные приказы, прокламации, директивы и другие акты, которые могут быть не менее важными, чем акты, принимаемые Конгрессом.

Важнейшим средством вмешательства Президента в законо- = дательную деятельность являются его послания Конгрессу. В государственной практике США известны три формы посланий Президента: о положении страны, по экономическим вопросам и, наконец, по бюджету. Президентские послания Конгрессу содержат обычно законодательные предложения.

Для проведения через Конгресс своей программы Президент пользуется и разнообразными внеконстйтуционными методами. if К их числу относятся регулярные совещания в Белом доме с лидерами президентской партии в Конгрессе, во время которых разра- | батываются законодательные предложения и тактика проведения "f их через Конгресс; периодические консультации с лидерами оппо- ; зиционной партии; личные и телефонные контакты с влиятельными X конгрессменами; активная деятельность довольно крупного штата ;Х специальных помощников Президента по связи с Конгрессом и т. п.

Широкими полномочиями располагает Президент США в сфере внешней политики. Ему, согласно Конституции, предоставлено право «по совету и с согласия Сената» заключать международные \ договоры с последующей их ратификацией верхней палатой 2/3.го- . лосов.. По сложившейся практике значительная часть актов межгосударственного характера заключается Президентом не в форме X договоров, а в форме «исполнительных соглашений», для которых ; не требуется ратификации Сената.

Президент является главнокомандующим федеральными вооруженными силами и национальной гвардией штатов, когда послед- X, няя призывается им на федеральную службу.

Президент США может быть привлечен к ответственности в порядке импичмента за измену, взяточничество или другое тяжкое преступлениеОсобенность данного порядка заключается в том, что инициатива возбуждения дела против Президента и формулирование конкретного обвинения принадлежат нижней палате Конгресса, а рассматривает дело, по существу, верхняя палата, в которой председательствует при этом глава Верховного суда США. Для признания Президента виновным и отстранения его, как ' следствие этого, от должности необходимы 2/3 голосов присутст- вующих сенаторов. X'

На пракике процедура импичмента в США применяется редко. X

Тем не менее в 1973 г. в связи с обвинениями в незаконных нало- ^

говых операциях возникла реальная угроза возбуждения импич- X

мента против вице-президента США С. Агню, а в 1974 г.— против X

Президента США Р. Никсона в связи с обвинениями в покрови- |

тельстве лицам, установившим подслушивающие устройства в гос- —~^~~—р.;

1 В порядке импичмента могут быть привлечены к ответственности И Дру- 'X гие должностные лица США (вице-президент, министры, судьи и т. д,).

тинице «Уотергейт», штаб-квартире Демократической партии. Отставка С. Агню и Р. Никсона отразила острый политический кризис, охвативший правящие круги США.

Согласно XXV поправке к Конституции США (1967), Президент США может быть временно отстранен от должности, когда он в силу каких-либо причин «не способен осуществлять свои должностные полномочия и обязанности». Решение о «неспособности» Президента принимают вице-президент и руководители министерств. Обязанности Президента выполняет в этот период вице-президент. Нетрудно видеть, что эта процедура отстранения Президента от должности значительно проще импичмента.

Особое положение в системе высших государственных органов занимает вице-президент США, который избирается одновременно с Президентом и в том же порядке. Согласно Конституции США, вице-президент не наделен никакими полномочиями, кроме пред- седательствования в Сенате. На' практике же его роль бывает различной.

Правительство США именуется согласно обычаю кабинетом. Оно назначается и возглавляется непосредственно Президентом.

Конституционная доктрина США исходит из того, что министры, как и другие должностные лица в высших органах правительственного механизма,—это всего только советники Президента, призванные по мере надобности консультировать его. Поэтому кабинет не считается коллегиальным органом. Установив, что члены кабинета консультируют Президента лишь по его инициативе, Конституция тем самым изъяла начала самостоятельности из юридического статуса кабинета.

Правительство США состоит из секретарей (министров), назначаемых Президентом «по совету и с согласия Сената». Сенат большинством в 2/з голосов утверждает сделанные Президентом назначения. Члены кабинета не могут быть одновременно членами палат Конгресса. Министры работают под непосредственным руководством Президента и перед Конгрессом ответственности не несут. Президент не обязан регулярно созывать кабинет, равно как и не обязан следовать советам, исходящим от кабинета, он даже может поступать вопреки мнению большинства членов кабинета. Поскольку кабинет не имеет конституционного статуса и подчинен непосредственно Президенту, последний .может по своему усмотрению распоряжаться не только всей его деятельностью, но и портфелями министров.

Номинально Президент свободен в выборе министров. На практике же Президент, формируя кабинет, ориентируется прежде всего на самые финансовые группы. Недаром многие американские кабинеты получили даже в буржуазной печати титул «правительств большого бизнеса».

Верховный суд США. Верховный суд Соединенных Штатов Америки назначается Президентом США «по совету и с согласия Сената» в составе Главного судьи и других пожизненных членов— всего девять судей. Верховный суд как высший орган судебной системы осуществляет ряд весьма важных функций. В качестве суда первой инстанции он рассматривает лишь ограниченные категории дел: споры между двумя и более штатами, а также дела, возбужденные против послов и официальных представителей иностранных государств, членов их семей, или служащих. В последнем случае подсудность факультативная. Основным содержанием работы Верховного суда США является судебный надзор, который включает судебный надзор за деятельностью нижестоящих инстанций путем проверки их решений, а также осуществляемую в этой связи проверку конституционности законодательных актов и проверку законности действий должностных лиц государственного аппарата.

Огромное влияние Верховного суда США на развитие всей политической жизни в стране заключается в том, что в процессе своей судебной деятельности он осуществляет конституционный надзор, т. е. решает не только дела на основе закона, но и судьбу самого закона, его соответствие Конституции. Таким образом, Вер- , ховный суд США вторгается в сферу законодательной деятельности. Право конституционного надзора, составляющее наиболее , важную сторону деятельности этого органа, является плодом толкования Конституции самим же Верховным судом. Официально ни один из законодательных актов не уполномочивает Верховный ' суд толковать Конституцию США.