<<
>>

КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО РОССИЙСКИХ ГРАЖДАН НА ЖИЛИЩЕ В.Н. ЛИТОВКИН

Литовкин В.Н., заведующий отделом гражданского законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, кандидат юридических наук, заслуженный юрист Российской Федерации.

1.

Советское и постсоветское конституционное право граждан на жилище - два разных по содержанию права, имеющих принципиально разные характеристики политической и правовой воли и принципиально разные состояния соблюдения юридико- технических требований.

Основные права и свободы российских граждан Конституция РФ объявила непосредственно действующими в отличие от доктринального признания их таковыми в период действия советских конституций. "Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием" (ст. 18 Конституции РФ).

Теперь уже не в юридической литературе, а непосредственно, собственно в Конституции РФ, определяется, что конституционное право граждан на жилище в сумме со всеми остальными основными правами и свободами, а равно и обязанностями граждан, предусмотренными Конституцией РФ, составляет основы правового статуса личности в Российской Федерации и не может быть изменено иначе как в порядке, установленном Конституцией РФ (ст. ст. 55, 64). И что очень важно, право граждан на жилище, предусмотренное ч. 1 ст. 40 Конституции РФ, никогда не может быть ограничено (ст. 56).

В Конституции РФ 1993 г. это право - живое, реализуемое право, обладающее общим юридическим механизмом защиты основных прав граждан. В постсоветской Конституции создан юридический механизм осуществления основного права российских граждан на жилище, но нет социальных гарантий обеспечения каждого жильем. В советских конституциях были социальные гарантии обеспечения всех жильем, но не было юридического механизма осуществления этого основного права.

В Конституции РФ есть: 1)

конституционное право на неограниченную судебную защиту (ст. 46); 2)

конституционное судопроизводство наряду с гражданским, административным и уголовным (ст. 118); 3)

судебный нормоконтроль за текущим законодательством (ст. 125); 4)

свобода передвижения и выбор места пребывания и места жительства (ст. 27); 5)

государственный правозащитный институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации (подп. "д" п. 1 ст. 103).

Дополнительно введенные наряду с конституционным правом граждан на жилище, названные выше конституционные права и свободы граждан в совокупности образуют единую группу связанных между собой основных прав и свобод в системе удовлетворения жилищных потребностей граждан. Обогатившись новыми юридическими средствами защиты, обновленное право граждан на жилище обрело юридическую силу субъективных прав, реальную ценность помимо ценности жилищных прав, изначально способных к реализации в юридическом смысле.

"Можно прийти к выводу о том, - подчеркивает В.М. Жуйков, - что в сфере разрешения споров о праве главным и решающим органом становится суд, который теперь обладает всеми качествами, присущими самостоятельному органу государственной власти, и способен в цивилизованной форме обеспечить эффективную защиту нарушенных прав. Из этого следует также и то, что все другие органы, управомоченные законом на разрешение споров о праве, должны рассматриваться только как органы их предварительного, досудебного разрешения, решения которых по заявлениям не согласных с ними заинтересованных лиц в полном объеме являются предметом контроля со стороны суда; решения же судов никаким другим несудебным органам неподконтрольны и могут быть в установленной законом процедуре пересмотрены только вышестоящими судами" <1>.

<1> Жуйков В.М. Судебная защита прав граждан и юридических лиц. М., 1997. С.

107.

Конституционное право граждан на жилище юридически обеспечивалось и обеспечивается двумя рядами правовых мер: конституционным рядом и текущим законодательством, прежде всего жилищным.

В советский период конституционный ряд был представлен основным правом на неприкосновенность жилища и функцией конституционного контроля за соблюдением Конституции жилищным законодательством, выполняемой внесудебным органом государственной власти. В постсоветский период этот ряд существенно пополнился названными конституционными охранительными мерами и одновременно функционально изменились взаимоотношения между охранительными мерами в Конституции РФ и текущим законодательством. Конституционная основа текущего законодательства находится под контролем конституционной юстиции, конституционного судопроизводства, которое в отличие от советского внесудебного органа государственной власти прецедентно осуществляет конституционный контроль <1> по жалобам граждан. Конституционная основа жилищного законодательства, призванная обеспечивать действие основного права граждан на жилище, оказалась небезупречной. И если в советский период неконституционность отдельных норм жилищного законодательства сохранялась до завершения периода, то в постсоветский период такие законоположения утрачивают силу оперативно. Такого влияния каждого гражданина на состояние текущего законодательства советские конституции не знали.

<1> "Не вдаваясь глубоко в существо спора о соотношении терминов "конституционный контроль" и "конституционный надзор", следует оговориться, что различие между указанными понятиями, как нам представляется, следует провести в зависимости от механизмов воздействия контролирующего и надзирающего органа, которые они могут использовать в отношении "нарушителя". Правом активного вмешательства и "дисквалификации" проверяемых актов, на наш взгляд, обладает контролирующий орган, поэтому использование понятия "конституционный контроль" представляется более обоснованным. Впервые данный термин встречается в принятом в 1991 году Законе "О Конституционном Суде РСФСР" (Захаров В.В. Решения Конституционного Суда Российской Федерации как источник конституционного права. М., 2005. С. 17).

Постсоветское конституционное право граждан на жилище, лишенное социальных гарантий его первого поколения, но сопровождаемое общим конституционным механизмом гарантий обеспечения основных прав и свобод граждан, восстанавливает субъективное жилищное или иное право каждого либо путем общеобязательного толкования, исключающего любое иное истолкование законоположения в правоприменительной практике, либо путем признания законоположения неконституционным, т.е.

утратившим силу.

Связь основного права на жилище со свободой передвижения и выбора места жительства, а равно с правом на неприкосновенность жилища настолько неразрывна, что право на неприкосновенность жилища, а также свобода выбора жилых помещений для проживания составляют, по мнению отдельных исследователей, основные элементы собственно конституционного права на жилище <1>. Если по Конституции РФ названные элементы представлены самостоятельными правами и свободами, то, очевидно, они не могут оставаться правомочиями одного основного права на жилище.

<1> Семина Т.А. Договор социального найма жилого помещения: история, современные проблемы правового регулирования: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007. С. 8.

Свобода передвижения и выбора места жительства дополнили большой комплекс названных в Конституции РФ основных прав и свобод, связанных с личной жизнью каждого, состоящий из: защиты достоинства личности (ст. 21), свободы и личной неприкосновенности (ст. 22), неприкосновенности частной жизни, личной и семейной тайны, своей чести и доброго имени (ст. 23), а также запрета на сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия (ст. 24), неприкосновенности жилища (ст. 25).

"Специфической особенностью конституционных прав и свобод, связанных с неприкосновенностью, - отмечает О. Е. Кутафин, - является то, что в опосредуемых ими отношениях и связях непременно участвует государство, которое является стороной всех этих отношений и связей. Такое участие - важнейшее условие их реализации, ибо эти права и свободы могут быть подлинными правами, а не декларациями только при условии, когда они подкрепляются постоянной и активной деятельностью государства" <1>.

<1> Кутафин О.Е. Неприкосновенность в конституционном праве Российской Федерации. М., 2004. С. 12 - 13.

Право свободного передвижения, выбора места пребывания и жительства Гражданский кодекс РФ относит (ст. 150) к числу нематериальных благ, личных неимущественных прав, равно как и приведенный выше перечень прав и свобод человека, неразрывно связанных с личностью.

Неприкосновенность жилища находится в числе других, не названных в ГК РФ нематериальных благ, поскольку соответствующий перечень является примерным (при этом примерный перечень в Конституции РФ, естественно, шире, чем в отраслевом Кодексе).

Гражданский кодекс РФ признает принадлежность таких прав гражданину от рождения или в силу закона, а также их неотчуждаемость и непередаваемость иным способом.

Л. О. Красавчикова отмечает, что неимущественное право на неприкосновенность жилища "не производно от права на жилище, потому что оно каждый раз возникает первоначальным, а не производным способом". Кроме того, "множественность правовых форм реализации конституционного права на жилище (от прав собственника до прав временных жильцов и проживающих в гостиницах) исключает возможность "привязки" права на неприкосновенность жилища лишь к одной из них. Право на неприкосновенность жилища возникает независимо от того, на каких законных основаниях лицо проживает в данном жилище. При этом какого-либо сужения или расширения содержания этого права в зависимости от специфики основания возникновения права пользования тем или другим помещением не происходит: в любом случае никто не имеет права без законного основания войти в жилище против воли проживающих в нем лиц" <1>.

<1> Красавчикова Л.О. Личная жизнь граждан под охраной закона. М., 1983. С. 60.

Еще двумя отличиями автор отграничивает право на неприкосновенность жилища от права на жилище, а следовательно, и от свободы передвижения и выбора места пребывания и места жительства. Это социальное назначение права на жилище и гражданско-правовые формы его реализации. Социальное назначение основного права на неприкосновенность жилища иное, чем у права на жилище, - оно состоит в юридическом обеспечении нематериальных потребностей личной жизни гражданина. Право на неприкосновенность жилища является одним из правомочий более широкого субъективного права - права на охрану личной жизни.

О. Е. Кутафин отмечает разное содержание права на неприкосновенность жилища в конституционном и отраслевом аспектах: "В отличие от гражданского или жилищного права, где рассматривается обладание жилищем как вещью, предметом, определяющим условия существования человека, конституционное право имеет своей целью защитить блага личной жизни, возможности уединения.

Оно рассматривает жилище как внешнюю сферу, границу сферы частной жизни людей, которая не может быть нарушена, за исключением строго установленных случаев. При этом для конституционного права не имеет значения, арендуются человеком используемые им жилые и подсобные помещения или принадлежат ему на праве частной собственности" <1>.

<1> Кутафин О.Е. Указ. соч. С. 197.

Эти права не являются гражданскими, но защита осуществляется в соответствии с Гражданским кодексом РФ (ст. 12) и другими законами (Уголовным кодексом РФ) в случаях и в порядке, ими предусмотренных, а также в тех случаях и тех пределах, в каких использование способов защиты гражданских прав (ст. 12) вытекает из существа нарушенного нематериального права и характера последствий такого нарушения (ст. 150). Гражданский кодекс РФ выделяет в данном случае компенсацию морального вреда. Если гражданину причинен моральный вред (например, физические или нравственные страдания причинены действиями, нарушающими его личные неимущественные права), то суд может возложить на нарушителя обязанность денежной компенсации указанного вреда (ст. 151 ГК).

Конституционная свобода передвижения и выбора места жительства (места пребывания) в российской правовой системе появилась значительно позже права на неприкосновенность жилища и основного права на жилище второго поколения. Только в постсоветский период вслед за внесением соответствующих изменений в Конституцию 1978 г. (ст. 42) и провозглашением в российской Декларации прав и свобод человека и гражданина (ст. 12) она нашла свое место в действующей Конституции РФ (ст. 27).

В советский период без этой конституционной свободы у законодателя отсутствовала возможность позволить себе утверждение такого права граждан в системе других прав советских граждан, хотя бы на уровне текущего советского законодательства. Ни Жилищный кодекс РСФСР, ни правительственные Примерные правила учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в РСФСР от 31 июля 1984 г. N 335 <1>, ни тем более ведомственные одноименные Примерные правила от 6 февраля 1964 г. N 01-03-20 <2> не допускали какого-либо намека на введение на этом уровне такого рода свободы ни при осуществлении права на предоставление жилых помещений в домах публичных жилищных фондов, ни в порядке длительного ожидания в очередности на общих основаниях, ни при переселении по основаниям, предусмотренным законом.

<1> СП РСФСР. 1984. N 14. Ст. 121.

<2> Законодательство о жилищно-коммунальном хозяйстве / Сост. С.Ю. Лисовой, В.Н. Литовкин, А.Г. Хазиков. Т. 1. М., 1972. С. 477 - 490.

Только в постсоветский период, уже при наличии конституционно установленной свободы передвижения и выбора места жительства (места пребывания), в целях определения форм и средств правовой защиты Гражданским кодексом РФ (ст. 150) названная свобода была продублирована как субъективное право свободного передвижения и выбора места пребывания и места жительства.

Желание полностью освободиться от жесткой и необоснованной административной несвободы советского периода <1> было настолько велико, что еще до принятия в 1993 г. Конституции РФ в соответствии с изменениями, внесенными в Конституцию 1978 г., и международными актами о правах человека (Всеобщая декларация (ст. 13), Конвенция о защите прав человека и основных свобод (ст. 2 Протокола N 4)) был принят Закон РФ от 25 июня 1993 г. "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" <2>.

<1> Российское законодательство: проблемы и перспективы. М., 1995. С. 278 - 282 (автор - В.Н. Литовкин).

<2> Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. N 32. Ст. 1227.

Закон был призван прежде всего закрепить аннулирование института прописки, введение режима регистрации граждан по месту жительства и пребывания, установив крайне важное, но впоследствии мало соблюдавшееся правило о независимости прав и свобод граждан от факта регистрации граждан или отсутствия таковой, состоявшее в том, что отсутствие или наличие такой регистрации не может "служить основанием ограничения или условия реализации прав и свобод граждан" (ст. 3). "Иначе говоря, регистрация не создает прав и носит лишь правоподтверждающий характер", - отмечается в Докладе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2007 год <1>. В Докладе указывается: "Особую тревогу вызывает тот факт, что наряду с необоснованным ограничением самого права на выбор места пребывания или жительства существующий порядок и правовые последствия регистрации затрудняют реализацию иных конституционных прав. Несмотря на содержащийся в законе прямой запрет, нормативные правовые акты регионального уровня сплошь и рядом ставят реализацию прав и свобод граждан в зависимость от наличия у него (гражданина. - В. Л.) регистрации по месту жительства".

<1> Российская газета. 2008. 14 марта.

Институт Уполномоченного по правам человека учрежден в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами и государственными служащими. Деятельность Уполномоченного дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции иных государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод <1>.

<1> СЗ РФ. 1997. N 9. Ст. 1011.

В случае констатации Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации грубого или массового нарушения прав и свобод человека и гражданина он вправе выступить на очередном заседании Государственной Думы с докладом, содержащим предложения об устранении названных Уполномоченным нарушений (п. 1 ст. 32 Федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" <1>). Однако 19 января 2005 г., когда Уполномоченный обратился в Государственную Думу с просьбой предоставить ему предусмотренную конституционным Законом возможность выступить на ее очередном заседании с докладом о массовых нарушениях прав граждан в связи с началом реализации Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ <2> о монетизации льгот, ему было отказано в этом. Это был один из самых серьезных кризисов последнего времени <3>. Мотив отказа: органы государственной власти не зафиксировали массовых нарушений прав человека, хотя факт таких нарушений Уполномоченный вправе устанавливать самостоятельно. При этом предварительное обсуждение на заседании Государственной Думы вопроса о предоставлении ему слова для доклада не предполагается.

<1> Направления его деятельности: -

рассмотрение жалоб граждан на нарушения их прав; -

рассмотрение по собственной инициативе ситуаций, чреватых массовыми или грубыми нарушениями прав человека, случаев нарушения этих прав, имеющих особое общественное значение или связанных с необходимостью защиты прав лиц, не способных сделать это самостоятельно; -

анализ законодательства в области прав человека, подготовка рекомендаций по его совершенствованию и приведению в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права; -

подготовка ежегодного, а также специальных докладов по отдельным актуальным вопросам соблюдения прав человека в Российской Федерации; -

выступления на заседаниях Государственной Думы в случаях грубого или массового нарушения прав граждан, обращение с рекомендациями о создании парламентских комиссий и о проведении парламентских слушаний; -

обращение в суды общей юрисдикции и в Конституционный Суд РФ для защиты прав и свобод граждан; -

анализ правоприменительной практики в области прав человека и выработка предложений по ее совершенствованию и др. (Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2006 год // Российская газета. 2007. 13 апреля).

<2> СЗ РФ. 2004. N 35. Ст. 3607.

<3> Федоров В. (Генеральный директор ВЦИОМ) Предлоги и союзы // Российская газета. 2006. 9 августа.

Уполномоченный по правам человека оценил такое решение Государственной Думы "как нарушение пункта 1 статьи 32 Федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации".

Учитывая свое положение, определенное конституционным Законом, в качестве лица, на которое закон возложил осуществление государственной защиты прав человека и гражданина, Уполномоченный в целях соблюдения баланса интересов государства и личности обратился в Правительство РФ с предложением о своем участии в проведении правовой экспертизы законопроектов в части соблюдения прав человека и гражданина перед решением вопроса о внесении их в Государственную Думу в порядке осуществления законодательной инициативы. Однако Министерство юстиции России посчитало нецелесообразным его участие в правовой экспертизе законопроектов на предмет их соответствия общепризнанным международным нормам и стандартам в области прав и свобод человека.

Единственное, что удалось Уполномоченному в 2005 г. в конструктивном сотрудничестве с правотворческими органами государственной власти, это направить замечания и предложения в Совет Федерации Федерального Собрания Российской

Федерации к его ежегодному Докладу "О состоянии законодательства Российской Федерации", в которых нашли отражение актуальные проблемы законодательного регулирования прав человека и их судебной защиты <1>. Но этого мало.

<1> Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2005 год // Российская газета. 2006. 29 июня.

Как отмечается в Докладе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2006 год, "Уполномоченный по-прежнему лишен права законодательной инициативы, в результате чего многие его рекомендации, касающиеся изменения существующих законов и принятия новых, не принимаются законодателем во внимание" <1>.

<1> Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2006 год // Российская газета. 2007. 13 апреля.

В целом это тревожные сигналы о состоянии реализации самого активного, распорядительного правомочия Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, обладающего и без того ограниченным набором властных полномочий по осуществлению внесудебной защиты прав и свобод человека в отличие от правомочий зарубежных государственных правозащитников (омбудсменов) при схожести во многом функций этих институтов в зарубежном и отечественном законодательстве.

К сожалению, в Конституции РФ, равно как и в советских конституциях, не установлена специальная государственно-правовая ответственность за грубое или массовое нарушение основных прав граждан. Она тем более необходима при непосредственном действии конституционных норм. Еще в период перестройки отмечалось, что "правовое государство немыслимо без четких и конкретных юридических мер ответственности должностных лиц высшего эшелона руководства за невыполнение обязанностей перед народом. Таких форм пока нет" <1>.

<1> Кудрявцев В.Н., Лукашева Е.А. Социалистическое правовое государство // Социалистическое правовое государство: проблемы и суждения. М., 1989. С. 21.

В отличие от советских конституций в Конституции РФ установлены общие основания для отрешения Президента РФ от должности Советом Федерации (ст. 93) или для решения об отставке Правительства РФ (ст. 117). Конечно, отсутствие специального основания, каким могло быть грубое или массовое нарушение основных прав и свобод, не исключает правовой возможности включить такие обстоятельства и в общее основание ответственности в каждом конкретном случае. Но вместе с тем иная направленность Конституции РФ (ст. ст. 2, 7, 17, 18, 56) в отличие от советских конституций ведет своей логикой к формированию названного специального основания для отрешения от должности Президента РФ или отказу в вотуме доверия Правительству РФ. Стоить заметить, что такие конкретно-исторические события, связанные с грубым и массовым нарушением именно конституционных прав на жилище и его неприкосновенности, имели место в отечественной истории последнего времени (в советский период - грубые и массовые нарушения ст. 44 Конституции СССР в Азербайджане и Армении, в постсоветский - в Чечне).

2. Конституционное право российских граждан на жилище второго поколения, установленное ст. 40 Конституции РФ, в целом преодолело конструктивный недостаток, имевший место в содержании первого поколения конституционного права советских граждан, - сущностную неполноту, а также получило конституционную защиту и, наконец, судебную практику. Его нынешние формулировки наполнились определенной конкретикой, получили человеческое измерение, содержат правила поведения. И все- таки...

Наряду с его новым содержанием названная статья заимствует, воспроизводит основное и единственное похожее на их заголовок положение статей прежних советских конституций - "каждый имеет право на жилище", само по себе несущее отпечаток прежней неопределенности, а также требующее специального толкования понятия "жилище".

Примечательно, что заимствование этого положения из советских конституций получило также распространение в ряде постсоветских конституций стран СНГ - Конституции Украины (ст. 47), Конституции Республики Беларусь (ст. 48), прежней Конституции Кыргызской Республики (ст. 33) и Конституции Республики Таджикистан (ст. 36).

В конституциях других стран СНГ вместо названного заимствования использовался иной подход. Речь идет о формулировании "права на удовлетворительный уровень жизни, в том числе на жилье" (ст. 31 Конституции Армении), создании условий "для обеспечения граждан жильем" (ст. 25 Конституции Республики Казахстан), формулировании "права на поддержку государства в получении благоустроенного жилого помещения и в индивидуальном жилищном строительстве" (ст. 22 Конституции Туркменистана).

Выявить признаки, сущностные черты основного права на жилище - значит выявить эти же соответствующие признаки, сущностные черты в жилищном законодательстве. Там, где есть соответствие, текущее жилищное законодательство будет находиться под защитой конституционного права граждан на жилище. В другой же своей части, которая не будет отражать признаков, сущностных черт конституционного права на жилище, а также общих конституционных принципов, текущее жилищное законодательство не будет находиться под защитой Конституции РФ. Такая дифференциация законодательства крайне важна при определении подведомственности рассмотрения дела в Конституционном Суде РФ: будет ли гражданин конституционно защищен, если его основные права и свободы нарушены.

По мнению Е.В. Богданова, было бы неправильным вообще разделять конституционное право на жилище на его отдельные составляющие и после этого исследовать их самостоятельно, по сути подменив право на жилище одним из его элементов и оставив при этом без анализа в целом основное право на жилище как таковое <1>.

<1> Богданов Е. В. Природа и сущность права граждан на жилище // Журнал российского права. 2003. N 4. С. 26.

Но позиция автора расходится со ст. 56 Конституции РФ и с практикой Конституционного Суда РФ, анализирующего при необходимости каждое утверждение, содержащееся в Конституции РФ.

Неопределенность положения, заимствованного из советских конституций, и тогда в советский и сейчас в постсоветский периоды требовала и требует аутентичного толкования, которое может дать теперь Конституционный Суд РФ. В советский период судебной власти не вверялся конституционный контроль.

В литературе редакция ст. 40 Конституции РФ в целом получает оценку как не отличающаяся "конкретностью", и поэтому Жилищному кодексу РФ отводится роль "снимающего" все неопределенности <1>. Этим нарушается принципиальное соотношение конституционного текущего законодательства. "Обратное видение" со стороны жилищного законодательства конституционного права граждан на жилище может быть нарушением его сути.

<1> Титов А.А. Комментарий к новому Жилищному кодексу Российской Федерации. М., 2005. С. 11.

2.1. Часть 1 ст. 40 Конституции РФ (если принять во внимание воспроизводимое из советских конституций положение во взаимосвязи со следующим нормативным продолжением: "Никто не может быть произвольно лишен жилища") получает определенную направленность. В целом она могла бы быть истолкована как устойчивое пользование жилищем каждым гражданином. Без взаимосвязи двух положений первое из них ("каждый имеет право на жилище") может быть истолковано по-прежнему многовариантно, неопределенно. Второе предложение ч. 1 ст. 40 ("никто не может быть произвольно лишен жилища") требует уже конкретного нормативного продолжения в текущем жилищном законодательстве, а также и в правоприменительной практике.

Эта же часть статьи признается в Докладе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2006 год нормативно определенной - она предоставляет гражданам государственные гарантии на "беспрепятственное и постоянное пользование жильем, а также на безопасную и здоровую среду обитания".

Вместе с тем Уполномоченный в этом случае не находит противоречия с ч. 1 ст. 40 Конституции РФ положений ст. 90 Жилищного кодекса РФ, устанавливающей возможность прерывать постоянное пользование выселением нанимателя с предоставлением другого жилья по норме общежития по договору социального найма, если наниматель не вносит плату без уважительных причин (без конкретизации) за жилое помещение и коммунальные услуги в течение шести месяцев, тогда как в советский период эти же обстоятельства не были основанием для расторжения договора. В то же время Уполномоченный считает, что "выселение нанимателя жилья за неуплату должно рассматриваться как крайняя мера, применимая только в исключительных случаях, например когда доказано, что он в принципе заплатить может".

По мнению О.Е. Кутафина, право на жилище означает "гарантированную для каждого гражданина Российской Федерации возможность быть обеспеченным постоянным жилищем. Это право предполагает юридическую возможность стабильного пользования "имеющимся" у гражданина жилым помещением, недопущение произвольного лишения жилища, а также возможность улучшения жилищных условий путем приобретения другого жилья" <1>.

<1> Кутафин О.Е. Указ. соч. С. 197.

По мнению И.А. Фаршатова, смысл первого предложения не должен трактоваться как "гарантированная возможность", а прежде всего в нем подразумевается постоянное, устойчивое пользование жильем, то, что жилище неприкосновенно <1>. Однако такой вывод не следует, если анализировать только первое положение без второго, само по себе. По мнению Л.М. Пчелинцевой, такая трактовка представляет собой достаточно односторонний подход к содержанию права на жилище <2>.

<1> Фаршатов И. А. Право на жилище в условиях перехода к рыночной экономике // Журнал российского права. 2000. N 7. С. 51.

<2> Пчелинцева Л. М. Современный этап развития учения о праве граждан на жилище: теоретические аспекты // Жилищное право. 2004. N 3. С. 91.

Одним из обоснованных вариантов доктринального толкования заимствованного положения ч. 1 рассматриваемой статьи является ее следующее понимание: "Никто в Российской Федерации не может быть вынуждаем к бродяжничеству, к жизни "на улице". Это связано с тем, что конституционное понятие жилища гораздо шире понятия жилого помещения... С этой точки зрения в качестве жилища могут быть ночлежные дома и другие помещения, приспособленные для проживания граждан" <1>.

<1> Комментарий к жилищному законодательству Российской Федерации / Отв. ред. Г А. Жилин. М., 2002. С. 1 - 2 (автор - В.И. Иванов).

Часть 1 статьи в целом справедливо абстрагируется от социального положения носителя права на жилище, а также от разновидностей, качества объекта права. Это позволяет охватывать ее действием лиц, вообще лишенных жилища. Естественно, адресатом заимствованного положения может быть и бомж, любой деклассированный тип, весь диапазон граждан, лиц. Ключевым словом становится объект права - жилище, понятие которого отличается от понятия "жилое помещение", на что обращает внимание В.И. Иванов. От понимания объекта права зависит понимание содержания конституционного права на жилище, поскольку объект оказывает решающее влияние на содержание права. Если продолжить ряд, начатый В.И. Ивановым, то понятие "жилище" гораздо шире понятия "жилищный фонд" (ст. 19 Жилищного кодекса РФ) и выходит за его пределы.

Есть жилые помещения, входящие в состав жилищного фонда, есть жилые помещения, которые не должны входить в состав жилищного фонда, - помещения в гостиницах, санаториях, домах отдыха, местах заключения.

Жилищный кодекс РФ вслед за Законом "Об основах федеральной жилищной политики" (ст. 1) необоснованно признал жилыми помещениями, включаемыми в состав жилищного фонда, дома ночного пребывания, дома социального обслуживания населения. Кодекс включил такие помещения в состав специализированного жилищного фонда, который составной частью входит в жилищный фонд в целом (ст. 19). Дом ночного пребывания является государственным социальным учреждением, функция которого предоставлять для ночлега лицам без определенного места жительства в течение 12 часов койко-место с постельными принадлежностями и одноразовым бесплатным питанием на срок не более 10 дней подряд и не более 30 дней в году, а если больше, то уже за плату. В этом доме оказывается первая медицинская помощь и для поддержания общественного порядка учрежден круглосуточный пост милиции. При необходимости таких лиц определяют в стационарные государственные учреждения социального обслуживания.

Жилище само по себе однофункционально как место жительства. Но даже и оно может быть и местом пребывания человека, но уже вторично, производно. Оно несовместимо с такими функциями, преследующими специальные цели, как отдых, лечение, обслуживание. Этим целям отвечают иные жилые помещения, а не жилые дома, названные в Законе "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации". Дом ночного пребывания является не местом жительства, а местом пребывания. Распространять понятия "жилое помещение", "жилищный фонд" на понятие "дом ночного пребывания" нет оснований. К дому ночного пребывания нормы жилищного законодательства не относятся. Но Жилищный кодекс РФ искусственно распространил их на помещения социального учреждения.

В этом же ряду социальных учреждений находятся и государственные социальные учреждения для несовершеннолетних - социальные приюты, а также социальные гостиницы и другие социальные центры, содержащиеся на бюджетные средства субъектов РФ, где оказываются услуги медицинского и социально-бытового характера гражданам, нуждающимся в специальной социальной защите (ст. ст. 96, 98 Жилищного кодекса РФ, Постановления Правительства РФ от 6 апреля 2004 г. N 165, от 15 апреля 1995 г. N 338) <1>.

<1> СЗ РФ. 2004. N 15. Ст. 145; 1995. N 17. Ст. 1544.

Жилые помещения в домах системы социального обслуживания населения также не могут относиться к разновидностям жилых помещений, предоставляемых по договорам найма специализированных жилых помещений, и входить в состав жилищного фонда, поскольку граждане пожилого возраста и инвалиды (в том числе и дети-инвалиды) нуждаются не в жилых помещениях, а в специальной социальной защите с предоставлением им медицинских и социально-бытовых услуг, которые им оказывают государственные стационарные (полустационарные) учреждения социального обслуживания - дома-интернаты для престарелых и инвалидов, психоневрологические интернаты, детские дома-интернаты для умственно отсталых детей, дома-интернаты для детей с физическими недостатками, геронтологические центры.

Эти лица, нуждающиеся в постоянной или временной помощи в связи с частичной или полной утратой возможности самостоятельно удовлетворять свои основные жизненные потребности, физически и материально не способны надлежаще поддерживать техническое и санитарное состояние занимаемого в интернате помещения, обеспечивать его сохранность в соответствии со ст. 100 ЖК РФ. Проживающие в этих учреждениях не только не в состоянии производить текущий ремонт занимаемого помещения своими силами и средствами, как того требует ЖК, но и не в состоянии принимать решение о его проведении, поскольку, как правило, занимая койко-место, имеют соседей, а кроме того, 75% их пенсии идет на оплату пребывания. Значительная часть этих граждан получают пенсию ниже величины прожиточного минимума, и в этом случае обслуживание осуществляется по закону бесплатно.

Занимая неизолированную часть жилого помещения, они лишены жилищных прав, в частности не вправе заключить договор найма на неизолированную часть жилого помещения (что допускается при поднайме).

Кроме того, в договоре найма жилого помещения требуется (ст. 100 ЖК РФ) указать членов семьи нанимателя (п. 6). Однако члены семьи нанимателя не являются клиентами социальной службы (ст. 3 Федерального закона "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации" <1>), и поэтому включение этих лиц в договор вызывает справедливое возражение Минздравсоцразвития России.

<1> СЗ РФ. 1995. N 50. Ст. 4872.

Жилое помещение по договору социального найма, где ранее проживали граждане пожилого возраста и инвалиды, помещенные в социальное учреждение, сохраняется за ними (ст. 71 ЖК РФ) независимо от времени отсутствия в месте постоянного жительства. На них не распространяется и ч. 2 ст. 99 Жилищного кодекса РФ, разрешающая предоставление специализированных жилых помещений лишь гражданам, не обеспеченным жильем.

Не случайно Постановлением Правительства РФ от 26 января 2006 г. N 42 <1> среди прочих не были утверждены типовые договоры найма названных специализированных жилых помещений.

<1> СЗ РФ. 2006. N 6. Ст. 697.

Жилые дома остаются домами свободного расселения, входящими в систему удовлетворения жилищных потребностей граждан, названную в ст. 40 Конституции РФ.

Автором давно уже была высказана позиция, согласно которой жилые помещения, подчиненные не исключительно проживанию, а другим задачам и социальным функциям, не должны входить в состав жилищного фонда, тем более помещения, подчиненные деятельности социальных учреждений, являющихся юридическими лицами, и тем более при одновременном сохранении места постоянного жительства (на правах собственности, членов семьи собственника помещения, на основании договора социального найма). На них вообще не распространяется жилищное законодательство <1>.

<1> Литовкин В. Н. Право собственности и другие вещные права на жилище // Жилищное право. 2001. N 1. С. 34 - 37; Гражданское право России. Обязательственное право: Курс лекций / Под ред. О.Н. Садикова. М., 2004. С. 349.

В соответствии с Положением о Минздравсоцразвития России (п. п. 5.2.91 и 5.2.97) <1> оно наделено компетенцией самостоятельно принимать правовые акты о порядке заключения, изменения и расторжения договоров о стационарном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов, форме примерного договора о стационарном обслуживании названных граждан, заключаемого ими с учреждениями социального обслуживания, предоставляющими платные социальные услуги. Министерство при издании этих ведомственных нормативных актов вправе самостоятельно урегулировать отношения предоставления таких жилых помещений и пользования ими.

<1> СЗ РФ. 2004. N 28. Ст. 2898.

Стало быть, специализированный жилищный фонд, вошедший в состав жилищного фонда в целом (ст. 19 ЖК РФ), потянул за собой в жилищный фонд объекты, которые в период действия первого поколения конституционного права граждан на жилище не относились к жилищному фонду, да и не могли к нему относиться (кроме служебных жилых помещений и общежитий). Эти объекты функционально предназначены быть исключительно местом пребывания, а не жительства, быть многофункциональными объектами, поскольку в них осуществляется профессиональное медицинское и социально- бытовое обслуживание, быть зданием для социального учреждения. Такие объекты не могут быть однофункциональными и служить исключительно для проживания.

А.В. Халдеев справедливо отмечает, что "используемая в конституционном законодательстве категория "жилище" применительно к целям гражданского и жилищного правового регулирования оказывается слишком общей и неопределенной. Применительно к этим отраслям законодательства нужно не абстрактное благо, ценность, а "нормированная вещь" с изначально заданными известными свойствами и характеристиками, "товар", обладающий определенным набором потребительских качеств, определяющих его полезность, возможности использования и стоимость в условиях гражданского оборота. В указанных целях в отраслевом законодательстве в качестве объекта гражданских и жилищных прав и была использована категория "жилое помещение", определен ее особый правовой режим" <1>.

<1> Халдеев А.В. Соотношение правовых категорий "жилое помещение" и "жилище": теоретические и практические аспекты // Жилищное право. 2006. N 6. С. 39 - 40.

Неопределенность понятия "жилище" как объекта конституционного права предопределяет неопределенность понятия права на жилище, переходящую еще от первого поколения этого права. Очевидно, что его нельзя связывать исключительно с жилыми помещениями, жилищным фондом и их прямым функциональным назначением. Если дом ночного пребывания не следует вводить в состав объектов жилищного фонда, равно как и дома системы социального обслуживания населения (как функционально предназначенные для иных целей), то это не означает, что дом ночного пребывания или дом системы социального обслуживания населения или жилище, не имеющее здоровой и безопасной среды обитания человека, приспособленные для проживания человека, не могут являться объектом права на жилище. Конституционно-правовой смысл введения, возобновления права на жилище состоит в том, что государство озабочено как минимум достижением цели - чтобы не было бездомных, чтобы "у человека была крыша над головой, хотя бы жилище было кочевым, нестандартным, обладающим лишь минимумом потребительских качеств и не входящим даже в состав жилищного фонда страны" <1>.

Речь не идет ни об удовлетворительном либо достойном (достаточном) уровне используемого жилища, ни о нормированном жилом помещении (о последнем речь пойдет только в ч. 3 ст. 40 Конституции РФ). Избран минимальный вариант безотносительно к качеству жизни, жилищным условиям - в хоромах или в лачуге, достойны ли эти условия проживания человека или нет, важно, что у гражданина есть жилище. Юридическое значение в этом случае приобретает отсутствие у человека вообще какого-либо жилища. При этом следует иметь в виду понятие "жилище" в практике Европейского суда по правам человека <2>. Изложенное понимание понятия "жилище" не находит единодушной поддержки в отечественной литературе. Преобладает прежнее толкование этого понятия, когда "жилище" идентифицируется с понятиями "жилищный фонд" и "жилое помещение" <3>, с чем нельзя согласиться.

<1> Литовкин В.Н. Комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации (постатейный). М., 2005. С. 39 - 45.

<2> См.: Халдеев А.В. О концепции "жилища" в практике Европейского суда по правам человека // Жилищное право. 2007. N 5.

<3> Титов А.А. Указ. соч. С. 13.

Сохраняя понятие "жилище" как объект конституционного права, мы приходим к выводу, что конституционное право на жилище применительно к ч. 1 ст. 40 Конституции РФ начинается с "крыши над головой" человека, а не с нормированного жилого помещения. Предоставляемое жилище применительно к ч. 3 ст. 40 Конституции РФ начинается с нормированного жилого помещения.

Ответ на вопрос о том, какова система удовлетворения жилищных потребностей граждан, содержится в целом в ст. 40 Конституции РФ. На вопрос о том, применительно к кому будут решать квартирный вопрос государство и органы местного самоуправления, в ч. 1 ст. 40 Конституции РФ ответа нет, он содержится в ч. 3 указанной статьи. Характеристика обязанностей государства и органов местного самоуправления в этой сфере отношений дается в ч. 2 и ч. 3 ст. 40.

Понятие "жилище" в этой статье используется не только для определения нуждаемости в жилом помещении, но и в целях его предоставления (в ч. 3) "бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами". В советских конституциях применительно к предоставлению жилища использовалась принципиально иная формулировка: "жилая площадь" должна была предоставляться "по мере осуществления программы строительства благоустроенного жилья". Но надо отдать должное - в ч. 3 ст. 40 Конституции РФ указывается на предоставление именно нормированного жилища, каким хотелось бы называть нормированное жилое помещение в публичных жилищных фондах.

По мнению Н.В. Путило, при проведении сравнительного анализа норм российского и международного права применительно к основному праву российских граждан на жилище есть "соответствие между универсальными социальными правами и их российской конкретизацией", за исключением "права на постоянно улучшающиеся условия жизни" <1>.

<1> Путило Н.В. Основы правового регулирования социальных прав: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1999. С. 19.

Если понятие "жилище" без легального толкования неопределенно и, как представляется, безусловно шире понятий "жилого помещения", "жилого дома", "жилищного фонда" и в том числе включает в свой состав "нормированное жилище", то как это сочетается с общими требованиями ст. 7 Конституции РФ, установленными для социального государства (каковым является Российская Федерация), "политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека"?

Очевидно, что общая ст. 7 не находится в системной связи с ч. 1 ст. 40 Конституции, но находится в такой связи с двумя другими частями этой же статьи.

Таким образом, можно прийти к неожиданному выводу: заимствованная формула в ч. 1 ст. 40 Конституции РФ оценивается сама по себе в контексте изложенного толкования как явно суженный нормативно-правовой уровень требований к жилищным условиям проживания человека против того уровня требований, который установлен ст. 7 Конституции для социального государства.

Положения ст. 7 Конституции РФ не реализованы в действующем жилищном законодательстве. Нормированное жилище оказывается в изложении Жилищного кодекса РФ жильем вовсе без требуемого благоустройства, если осуществляется переселение граждан по ряду оснований, названных в законе (п. 8 ст. 32, п. 10 ст. 32, п. 5 ст. 57, п. 7 ст. 57 - п. 9 ст. 57 ЖК), оставаясь предметом договоренности. По иным основаниям (ст. 89 ЖК), хотя другое жилое помещение по договору социального найма и должно быть благоустроенным применительно к условиям соответствующего населенного пункта, оно одновременно не должно выходить за рамки такого же количества общей площади, какое было в ранее занимаемом жилом помещении. При наличии же задолженности по оплате за жилище и коммунальные услуги свыше шести месяцев размер предоставляемого жилого помещения устанавливается такой, какой соответствует нормативам, установленным для общежитий (ст. 90).

А.В. Малько и К.В. Шундиков справедливо отмечают, что "нельзя констатировать факт "переориентирования" российского законодательства на защиту общесоциальных интересов исходя лишь из анализа текстов нормативных актов. Проблема "общих" целей в праве стоит гораздо шире. Сегодня проблематично не столько закрепление, формальное обозначение в законах тех или иных ориентиров, сколько их обеспечение действенным юридическим инструментарием и создание необходимых условий для их практической реализации.

В современном российском законодательстве, казалось бы, провозглашено немало приоритетов и задач, которые должны способствовать эффективному удовлетворению интересов гражданского общества. Однако отсутствие в ряде случаев конкретных юридических механизмов и условий для их реализации обеспечивает правовые цели, превращает их в пустые декларации, в благие пожелания государства" <1>.

<1> Малько А.В., Шундиков К.В. Цели и средства в праве и правовой политике. Саратов, 2003. С. 49.

2.2. Конституционный Суд РФ называет лишь ч. 1 ст. 40 Конституции РФ, когда указывает на основное право граждан на жилище.

Содержание ч. 2 ст. 40 Конституции РФ безлико и ограничивается штатными действиями государства (органов местного самоуправления), штатными мерами к стимулированию жилищного строительства и созданию условий для осуществления права на жилище. Из текста статьи не ясно, какова должна быть активность штатных действий публичной власти (объем строительства, обеспечительные меры основного права в этой сфере). Они могут быть достаточными, удовлетворительными, недостаточными, неудовлетворительными. Кроме того, по всем правилам юридической техники эта часть ст. 40, безусловно, должна подчиняться общей части Конституции РФ - ст. 7.

Часть 2 ст. 40 Конституции РФ устанавливает два направления в деятельности государства и органов местного самоуправления при осуществлении гражданами права на жилище - в сфере жилищного строительства и в сфере создания условий для реализации конституционного права на жилище. Государство поощряет и стимулирует жилищное строительство во всех формах собственности и для осуществления основного права создаются необходимые условия. Жилищный кодекс РФ (ст. 2) предусматривает семь позиций для его реализации. Однако жилищное строительство не входит в предмет жилищного законодательства.

Формулировка ч. 2 ст. 40 Конституции РФ о поощрении жилищного строительства и создании условий для осуществления конституционного права на жилище рассматривается в литературе как отказ государства гарантировать каждому российскому гражданину это право, "в том числе предоставление жилых помещений, а лишь создает условия для осуществления данного права" <1>. Автор противопоставляет правовое положение всех граждан в осуществлении основного права граждан на жилище правовому положению таких категорий граждан, право на жилище которых гарантировано специальными законами. "Так, - отмечает Л.Ю. Грудцына, - в соответствии с п. 1 ст. 15 Федерального закона от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ "О статусе военнослужащих" государство гарантирует предоставление военнослужащим жилых помещений". Не ясно, что понимает автор под гарантией, когда названный Закон считает гарантом применительно к конституционному праву на жилище.

<1> Грудцына Л. Ю. Постатейный комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации / Под ред. Н.М. Коршунова. М., 2005. С. 18.

Часть 2 ст. 40 Конституции РФ определяет новую социально-экономическую роль постсоветского государства и органов местного самоуправления в решении квартирного вопроса. Это по существу означает уход государства от активной роли в коллективном решении квартирного вопроса каждого, жилищной проблемы всех, всего общества путем бюджетного финансирования жилищного строительства. Деятельность государства (органов местного самоуправления) сформулирована без учета критики, предшествовавшей принятию Конституции РФ 1993 г. <1>. По нашему мнению, положенная в основу национальной системы удовлетворения жилищных потребностей постсоветского общества деятельность государства (органов местного самоуправления) неадекватна современной деловой активности общества.

<1> См.: Алексеев С.С., Собчак А.А. Конституция и судьба России // Известия. 1992. 22 марта.

Нельзя сказать, что ч. 2 ст. 40 Конституции РФ дерегулирует эти отношения, но можно говорить о недостаточной активности государства, что уже отрицательно сказалось на темпах и объемах строительства и, следовательно, на результатах осуществления права на жилище. Так, в расчете на 1000 человек населения в 2005 г. было введено 304 кв. м в среднем по стране, а в Сибирском федеральном округе - 223 кв. м и Дальневосточном федеральном округе - 142 кв. м общей площади по всем источникам финансирования застройщиков <1>. Половина введенного в эксплуатацию жилья построена всего в 10 регионах. Принципиальный вопрос о том, от чего отказались при переходе от одного поколения основного права к другому поколению, все равно так или иначе фигурирует как реальный фактор, оказывающий влияние на осуществление конституционного права на жилище.

<1> Строительство в России. Официальное издание. М., 2006. С. 114, 116.

Постановление Правительства РФ от 11 августа 2006 г. N 481 <1> в связи с мероприятиями по обеспечению жильем отдельных категорий граждан, осуществляемыми в рамках Федеральной целевой программы "Жилище" на 2002 - 2010 годы, определило основные направления вложений в федеральное жилищное строительство. Таких направлений три.

<1> СЗ РФ. 2006. N 33. Ст. 3640.

Строительство федерального жилья для обеспечения им отдельных категорий граждан по специальным решениям Правительства РФ. Такие решения будут приниматься во исполнение федеральных законов, издаваемых в соответствии со ст. 49 Жилищного кодекса РФ относительно лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, государственные должности федеральных государственных служащих, сотрудников правоохранительных органов, федеральных судей, военнослужащих и т.п.

Строительство федерального жилья и приобретение в федеральную собственность жилищного фонда социального использования, предназначенного для обеспечения жильем граждан, которые приняты на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях государственными заказчиками в установленном порядке до 1 марта 2005 г. К ним относится ограниченный перечень лиц: получившие и перенесшие лучевую болезнь, другие заболевания и ставшие инвалидами вследствие Чернобыльской катастрофы; участники ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС; инвалиды и участники Великой Отечественной войны; ветераны и инвалиды боевых действий, но только в случае выселения из занимаемых ими служебных жилых помещений; военнослужащие, проходившие военную службу в воинских частях, учреждениях, военно- учебных заведениях, не входивших в состав действующей армии, в период Великой Отечественной войны не менее шести месяцев; военнослужащие, награжденные орденами или медалями СССР, в случае выселения из занимаемых ими служебных жилых помещений; награжденные знаком "Жителю блокадного Ленинграда"; инвалиды в случае выселения из занимаемых ими служебных жилых помещений; члены семей погибших (умерших) инвалидов войны, участников ВОВ и ветеранов боевых действий.

Строительство и приобретение в федеральную собственность специализированного жилищного фонда, если государственные заказчики наделены полномочиями по формированию и содержанию такого жилищного фонда (разд. IV ЖК РФ).

Место, которое отводится в этой системе государству в форме ведения собственного жилищного строительства, конкретно оформлено как расходное обязательство федерального бюджета (ст. 44 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ), а также юридическое обязательство исполнительных органов государственной власти Российской Федерации в рамках Федеральной целевой программы "Жилище" (Постановление Правительства РФ от 11 августа 2006 г. N 481).

Государство в установленной Конституцией РФ принципиальной схеме удовлетворения жилищных потребностей общества собственным жилищным строительством будет мало влиять на сложившееся общее положение с решением жилищной проблемы граждан. Ведь Жилищный кодекс РФ возложил основное бремя ее решения на органы местного самоуправления, тогда как муниципальные образования не располагают достаточными материальными ресурсами, чтобы ее решить, и это не случайное распределение обязанностей между государством и органами местного самоуправления.

Собственное государственное жилищное строительство и создание государством условий для осуществления права на жилище, о чем идет речь в ч. 2 ст. 40 Конституции РФ, меняют соотношение части и целого, где целое не может быть сведено к части, а часть должна получить самостоятельное развитие в системе удовлетворения жилищных потребностей граждан наряду с целым. В Жилищном кодексе РФ (ст. 2) часть так и осталась частью в этой системе.

Наметившийся после 2005 г. подъем жилищного строительства столкнулся с трудностями в отводе земельных участков. Чтобы их преодолеть, был принят Федеральный закон от 24 июля 2008 г. N 161-ФЗ "О содействии развитию жилищного строительства", в соответствии с которым образован Федеральный фонд содействия развитию жилищного строительства. Указанный фонд вправе создавать филиалы и открывать представительства, а также создавать коммерческие и некоммерческие организации, участвовать в уставных капиталах хозяйственных обществ, имуществе иных коммерческих и некоммерческих организаций. Его задачами помимо оказания содействия развитию рынка земельных участков, предоставляемых для жилищного строительства, также являются содействие развитию разработки градостроительной документации, обустройству территории, стройиндустрии, технопарков и т.п.

2.3. Часть 3 ст. 40 Конституции РФ делит общество в решении квартирного вопроса на две неравные части. Большая часть общества должна решать свои жилищные проблемы индивидуально в соответствии со своими материальными возможностями, используя свои конституционные экономические права. Меньшая часть обеспечивается в другом формате - коллективно, как и в период действия первого поколения конституционного права советских граждан на жилище, государством (органами местного самоуправления) из фондов общественного потребления, публичных жилищных фондов. Конституционная норма непосредственно адресована меньшей части общества, о другой, большей части общества в этой норме ничего не говорится.

Право на жилище в постсоветский период напрямую зависит от конституционных экономических прав граждан. Национальная система удовлетворения жилищных потребностей граждан в ст. 40 Конституции РФ выстроена по формуле: кто не попадает в число малоимущих или лиц, названных законами, решает свой квартирный вопрос по своему усмотрению и по своей инициативе, т. е. используя другие - экономические конституционные права. Без основных экономических прав право на жилище не может осуществляться вообще. Таковы латентный смысл ст. 40 Конституции РФ и ответ на поставленный вопрос. Советское право на жилище не знало различия в содержании прав граждан в зависимости от их социального и материального положения, а, напротив, твердо придерживалось признания равенства граждан перед законом. Действительно, следует согласиться с высказанным в литературе мнением, что и из ст. 2 Жилищного кодекса РФ не ясно, " каким образом каждому гражданину должно быть обеспечено право на жилище (а не крыша над головой)" <1>.

<1> Титов А.А. Указ. соч. С. 11.

Но может ли большинство граждан, используя основные экономические права, реально решать свои жилищные проблемы даже с помощью государства (органов местного самоуправления)? В новых экономических условиях, конечно, нет. Заложенная в ст. 40 Конституции РФ схема удовлетворения жилищных потребностей общества (вслед за российской Декларацией прав и свобод человека и гражданина) не соответствовала платежеспособности большинства населения в переходный период к рыночной экономике, т.е. была установлена система, которая должна быть в отдаленном будущем.

Предусмотренная ст. 40 Конституции РФ принципиальная схема удовлетворения жилищных потребностей граждан уже на момент принятия Конституции РФ не соответствовала природе и масштабам социальных перемен, наступивших в обществе после августа 1991 г., когда большинство населения столкнулось с ухудшением своей жизни, лишившись относительного материального благополучия, социального престижа и высокого статуса. Вместо процветания общества - обнищание большинства населения, шоковые реформы, обогащение небольшой прослойки, высокая концентрация капитала у некоторых избранных. И в это же время государство по существу ставит общество перед необходимостью каждому самому, без его поддержки, решать квартирный вопрос.

Именно рассматриваемые ч. 2 и ч. 3 ст. 40 Конституции РФ реально затронули самые чувствительные для общества интересы, именно к ним большая часть общества не смогла адаптироваться, а следовательно, возникло постоянно действующее социальное противоречие интересов большинства населения с новой социально-экономической ролью государства (органов местного самоуправления), его форсированным уходом из этого сегмента общественных отношений, что предопределило неэффективность указанных конституционных норм. Таким образом, нарушаются принципы справедливости и равенства, а также требования к ограничениям прав и свобод граждан (ч. 1 ст. 19; ч. 3 ст. 55 Конституции РФ): многие граждане не могут воспользоваться конституционными экономическими правами и реально решить свои жилищные проблемы и в то же время не подпадают под действие нормы о бесплатном предоставлении социального жилья из общественных фондов потребления. Такой "люфт" был и в советской системе удовлетворения жилищных потребностей тех граждан, которые не подлежали обеспечению жильем в домах государственного или общественного жилищного фонда и не могли быть приняты в члены жилищного, жилищно-строительного кооператива либо получить земельный участок под индивидуальное жилищное строительство.

И. А. Фаршатов еще до введения в действие Жилищного кодекса РФ обратил внимание на несоответствие конституционной нормы действовавшему в то время советскому жилищному законодательству. Вывод был сделан в пользу текущего законодательства против установленной в Конституции РФ системы удовлетворения жилищных потребностей общества: конституционные положения "должны быть пересмотрены, изменены. Бесспорно, Основной Закон страны разрабатывается и принимается с ориентиром на долговременный период, перспективы социально- экономического развития. Однако и сегодня его положения должны соответствовать сложившейся системе социально-экономических прав граждан, требованиям международно-правовых актов по правам человека" <1>.

<1> Фаршатов И.А. Указ. соч. С. 51.

С принятием Жилищного кодекса РФ в 2004 г. противоречие с текущим российским законодательством исчезло. Концепция кодифицированного жилищного законодательства соответствовала духу ст. 40 Конституции РФ (даже с имеющимися отступлениями, нарушениями ее норм). Но его противоречие с социально-экономической действительностью благодаря Жилищному кодексу РФ только увеличилось, усилилось. Вывод автора о необходимости пересмотра содержания ч. 2 и ч. 3 этой статьи актуален и в настоящее время.

По мнению экономических обозревателей, Россия, вступившая в фазу экономического подъема в первом десятилетии XXI в., увеличивающая показатели реального потребления (в среднем ежегодно на 10%), не меняет и не изменит социальную структуру общества, закрепляя и подчас углубляя имеющееся расслоение из-за отсутствия структурных реформ, ожидать которых пока не приходится. Россия является переходным, нестабильным обществом, в котором явственно выделяется беднейшая группа населения - 10 - 11%, средний класс - 6,9%, что с натяжкой в общей сложности составляет около 20%, и оставшиеся 70% населения, похожие своими чертами как на средний класс, так и на бедных. Именно последняя группа не включена в хозяйственное развитие, оно эту группу по сути не затрагивает. Как показало исследование Ассоциации региональных банков, в России только 3% взрослого населения участвуют в развитии предпринимательства, что является низким уровнем вовлеченности населения в малый бизнес <1>. Получается, что фундаментальные экономические процессы если и доходят до большинства населения, то в очень усеченном, ослабленном виде. То, что большинство населения не включено в процесс экономического развития, показывает слабость всей системы. Сложившуюся социально-экономическую структуру очень трудно изменить. Система обрела внутренний баланс, общество попало в ловушку плохого равновесия. Выход из создавшегося положения может быть найден не в социальной, а в экономической политике <2>.

<1> Российская газета. 2007. 26 сентября.

<2> Малева Т. Общество неравных возможностей // Forbes. 2006. N 1. С. 60 - 61. "Доходы 20% наиболее зажиточных домохозяйств были в 2006 году в 6 раз выше, чем доходы 20% наименее обеспеченных. Для сравнения еще в 2005 году этот разрыв составлял лишь 5,2 раза. Если мерить по расходам, то разрыв еще больше - он вырос с 6,7 раза в 2005 году до 8,9 раза в 2006-м... В 1990-х - начале 2000-х большая часть населения страны колебалась на пороге бедности просто в силу общего низкого уровня доходов. Сего дня эксперты пытаются понять, начала ли складываться в стране системная, поколенческая бедность. Такая бедность гораздо опаснее: она обусловлена уже не общей ситуацией в экономике, а неспособностью конкретных семей к экономической активности.

По данным НИСП (Независимого института социальной политики), в 2003 году беднейшие 20% населения получали лишь 10% от общей суммы социальных расходов. Не лучше ситуация и в последние годы: в 2005 году к бедным относились только 35% получателей детских пособий и жилищных субсидий" (Власть: Аналитический еженедельник. 2007. N 36. С. 26 - 27).

В 2008 г. доля российских граждан, способных самостоятельно, без поддержки государства, но с использованием банковского кредита решать квартирный вопрос, составила не более 18% <1>. Объем ипотечного кредитования по отношению к ВВП России составляет 0,3%. В США этот показатель превышает 53% и даже в бывших социалистических странах он выше 25% <2>.

<1> Известия. 2008. 18 - 20 июля.

<2> Ипотеку подкосили // Российская газета. 2006. 9 сентября.

По мнению Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, "расширение ипотечного кредитования, даже без учета по-прежнему высоких процентных ставок по выдаваемым кредитам, вряд ли сможет решить жилищные проблемы нуждающихся категорий граждан. В конечном счете ключом к реализации указанного национального проекта ("доступное комфортное жилье - гражданам России". - В.Л.) является существенное понижение стоимости жилья, в которой, по оценке экспертов, чрезвычайно высока так называемая коррупционная составляющая. "Доступное и комфортное жилье - гражданам России" напрямую зависит от демонополизации строительного сектора, прозрачности процедур оформления разрешительной документации, а также от последовательных и жестких мер по искоренению коррупции... В целом очевидно, что полная реализация гражданами своих социально-экономических прав предполагает существенное повышение уровня их доходов" <1>. По прогнозу Президента Республики Татарстан Минтимера Шаймиева, "полностью "доступным" российское жилье станет еще очень не скоро - хорошо если через поколение" <2>. По расчетам специалистов, приобретение жилья без долгосрочного накопления и кредитования за полную стоимость возможно не более чем для 5% населения.

<1> Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2006 год // Российская газета. 2007. 13 апреля.

<2> "Голова над крышей" // Российская газета. 2006. 30 ноября.

В этом смысле ст. 40 Конституции РФ отражала опережающий юридический отрыв от действительности перехода к новому общественному строю, норму-цель, норму- прогноз, но соответствовала другому, будущему историческому периоду перехода, который еще не наступил в целом для общества. Нормы-цели, нормы-прогнозы в этой сфере жизнедеятельности не имеют права на существование в рамках конституционного права человека и гражданина, которое должно быть адекватно действительности. В противном случае право становится переменной величиной и применительно к человеческому измерению будет относиться к мнимому праву человека, его юридическим возможностям, не подкрепленным его реальными возможностями, а социальное государство должно прибегать к несоразмерным затратам, чтобы юридическая возможность в какой-то мере соответствовала реальной возможности человека в конкретно-исторических условиях.

Нормы-цели, нормы-прогнозы - не то же, что нормы-принципы, которые имеют реальные, объективные предпосылки для их применения. Нормы-цели, нормы-прогнозы не могут быть основными правами человека и гражданина.

Статья 40 Конституции РФ 1993 г. сменила ст. 58 (в редакции 9 декабря 1992 г.) Конституции РФ - России 1978 г. буквально через один год. Статья 58 Конституции 1978 г. была рассчитана на переходный период к новому общественному строю и в равной мере сочетала в своем содержании также две системы удовлетворения жилищных потребностей общества, но в иной пропорции (в социально щадящем режиме), чем та, которую вводит ст. 40 Конституции РФ, поскольку она лишь встраивала новую систему удовлетворения жилищных потребностей граждан в прежнюю, а не устанавливала новую вместо прежней, как это предусматривается в ст. 40 Конституции РФ. И к тому же раздел второй Конституции РФ не вводил каких-либо переходных положений в связи с тем, что ст. 58 (в редакции 9 декабря 1992 г.) утрачивала силу в составе Конституции РФ 1978 г.

Годичный срок действия ст. 58 (в редакции 9 декабря 1992 г.) Конституции 1978 г., безусловно, не может рассматриваться как начало и завершение перехода от одной системы к другой, затрагивая коренные интересы общества в целом, требуя принципиально иных подходов к решению каждым своей конкретно сложившейся жилищной проблемы. И система экономических основных прав каждого - другая, и система удовлетворения жилищных потребностей каждого - другая. Очевидно, этим обстоятельствам не было придано должного значения, и исторические события, предшествующие референдуму по принятию Конституции РФ 12 декабря 1993 г., не способствовали тому, чтобы удлинить срок переходного периода либо заменить содержание ст. 40 с определенными коррективами содержанием ст. 58 (в редакции 9 декабря 1992 г.) Конституции 1978 г.

Поскольку содержание норм ст. 58 Конституции 1978 г. (в редакции от 9 декабря 1992 г.) больше отвечало интересам подавляющего большинства общества, то отмирание ее положений реально растянулось на период до введения в действие нового Жилищного кодекса РФ, т. е. до 1 марта 2005 г., несмотря на то что юридически ее нормы утратили силу в день принятия новой Конституции РФ, т.е. 12 декабря 1993 г.

Дело в том, что нормативные положения ст. 58 Конституции 1978 г. воплотились в текущее жилищное законодательство, в составе которого оказался промежуточный Закон - Основы федеральной жилищной политики, принятый 24 декабря 1992 г. Таким образом, через две недели после изменения по существу редакции ст. 58 Конституции 1978 г. этот Закон воспроизвел ее текст (ст. 2), который не был изменен, не был приведен в соответствие уже со ст. 40 Конституции РФ в течение всего времени его действия, хотя в текст Закона неоднократно вносились изменения <1>. Принятие названного Закона диктовалось необходимостью подтвердить коренные перемены, начавшиеся в жилищном законодательстве до его издания в связи с переходом к новому общественному строю: приватизацию жилищного фонда; деление жилищного фонда на социальный и коммерческий и соответственно изменение договорных форм их использования в той и другой разновидности жилищного фонда - договоры социального найма и аренды; реформу жилищного хозяйства; введение нового основания выселения; определение, в чьем ведении находится регулирование жилищных отношений; поддержку в жилищном строительстве; перестройку одного из жилищных нормативов, и др.

<1> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 147; 1997. N 17. Ст. 1913; 1999. N 7. Ст. 876; N 25. Ст. 3042; N 28. Ст. 3485; 2003. N 19. Ст. 1750.

Во исполнение ст. 58 (в редакции 9 декабря 1992 г.) Конституции 1978 г. и Закона РФ "Об основах федеральной жилищной политики" Указом Президента РФ от 9 апреля 1993 г. N 442 "О мерах по обеспечению права граждан на жилище" <1> Правительству РФ поручалось ускорить определение порядка постепенного перехода к оплате жилья в размере, обеспечивающем возмещение издержек на его содержание, ремонт, коммунальные услуги, и порядка предоставления гражданам компенсаций (субсидий) при оплате жилья и коммунальных услуг (п. 2), а также "усилить координацию работы по реализации федеральной жилищной политики, незамедлительно принимать меры по отмене решений органов исполнительной власти о резком и бессистемном повышении размеров оплаты жилья и коммунальных услуг, изданных в нарушение законов Российской Федерации, актов Президента Российской Федерации и Совета Министров - Правительства Российской Федерации" (п. 3).

<1> Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 15. Ст. 1248.

Помимо нововведений, связанных с переходом к рыночным отношениям, и Закон "Об основах федеральной жилищной политики", и Указ Президента РФ от 9 апреля 1993 г. N 442 сохраняли прежнюю систему удовлетворения жилищных потребностей граждан, сложившуюся при другом общественном строе, урегулированную Жилищным кодексом РСФСР 1983 г. и иными нормативными правовыми актами как РСФСР, так и субъектов РСФСР. Такая государственная жилищная политика выглядела реалистично. Завершение реорганизации этой системы состоялось только с принятием Жилищного кодекса РФ в 2004 г. и признанием с 1 марта 2005 г. утратившим силу советского Жилищного кодекса РСФСР.

Жилищный кодекс РФ (ст. 49) не предусмотрел ничего лучшего, как с 1 марта 2005 г. в целях уменьшения количества обеспечиваемых органами местного самоуправления нуждающихся в жилых помещениях применить к ним единственный критерий: они должны быть в установленном порядке признаны малоимущими. Жилые помещения отныне предоставлялись по договорам социального найма из муниципального жилищного фонда, таким образом государство было освобождено от осуществления функции обеспечения жильем широких слоев населения и решение жилищной проблемы передавалось только на усмотрение органов местного самоуправления.

Обращает на себя внимание то, что законодатель установил особую дату введения в действие требования конституционной нормы. Категория малоимущих предусмотрена в ч. 3 ст. 40 Конституции РФ. Но всеобщее ее введение состоялось лишь с даты введения Жилищного кодекса РФ.

Федеральное жилье социального использования предоставляется ограниченному кругу лиц ("чернобыльцы", инвалиды войны и др.).

Из государственного жилищного фонда обеспечивают жилыми помещениями по договорам социального найма другие категории граждан, к которым изначально уже не применяется названный критерий. Государство освободило себя от решения жилищной проблемы как таковой, но продолжает сохранять и наращивать государственный жилищный фонд под собственные цели - предоставление жилых помещений лицам, замещающим государственные должности Российской Федерации, государственные должности федеральных государственных служащих, военнослужащих, федеральных судей и т.п. Другие нуждающиеся в жилых помещениях обеспечиваются федеральным жильем избирательно (Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ).

Упоминание в ст. 40 Конституции РФ об обеспечении нуждающихся в жилых помещениях не только из государственных и муниципальных жилищных фондов, но и из "других жилищных фондов", по мнению Б.М. Гонгало (одного из разработчиков проекта принятого Жилищного кодекса РФ), сделано "на всякий случай" <1>. При таком понимании Жилищного кодекса РФ частный жилищный фонд вообще выпал из социального использования. На самом же деле жилые помещения в конституционно- правовых целях могут быть арендованы органами местного самоуправления до обеспечения постоянным жильем у собственников таких помещений для передачи на условиях безвозмездного пользования или за доступную плату, в частности, детям- сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, по окончании их пребывания в образовательных или иных учреждениях или Вооруженных Силах, в приемных семьях до получения ими жилых помещений вне очереди по договорам социального найма (ст. 57 ЖК РФ), а также вынужденным переселенцам и беженцам на территориях тех субъектов РФ, в которых не создан специализированный жилищный фонд для временного поселения и имеется необходимость обеспечения жилыми помещениями на территории других субъектов РФ.

<1> Жилищный кодекс Российской Федерации: Постатейный комментарий / Под ред. П.В. Крашенинникова. М., 2005. С. 262.

3. В юридической литературе сложились крайне противоречивые оценки сути ст. 40 Конституции РФ.

У Ю.К. Толстого субъективный характер права на жилище "вызывает большие сомнения, поскольку многие граждане до сих пор не имеют не только благоустроенного жилища, но и жилища вообще. Эти сомнения еще более возрастают, если вспомнить, что гарантии реализации права на жилище, предусмотренные той же ст. 40, значительно ослаблены по сравнению с теми, которые были закреплены в Конституции СССР и Конституции РСФСР 1978 г. В таком подходе сквозит явная недооценка законодателем социально-экономических прав граждан, которые во многом обескровлены... Этой участи не избежало и право на жилище, которое можно квалифицировать как субъективное право в лучшем случае тогда, когда гражданин уже имеет жилище, хотя, если он занимает его по договору коммерческого найма, особенно в частном жилищном фонде, он запросто может быть его лишен. В остальных же случаях право на жилище - это бланкетная возможность, причем под большим вопросом остается, сможет ли гражданин ее реализовать, т.е. обрести крышу над головой" <1>.

<1> Толстой Ю.К. Жилищное право: Учебник. М., 2007. С. 17.

Приведенная оценка остается в стороне от анализа конституционного механизма гарантий основных прав и свобод граждан, предоставляющего каждому возможность в порядке конституционного судопроизводства оспорить отказ в реализации основного права на жилище. Защита своего права каждым - крайне важный признак субъективного права, и не принимать его во внимание нельзя. Правда, в конституционном механизме защиты есть определенное своеобразие - в конституционном судопроизводстве нет спора о принадлежности каждому основного права, оно принадлежит ему с рождения и неотчуждаемо. Доказывается неконституционность законоположения текущего законодательства либо вариант общеобязательного толкования в правоприменительной практике. При принятии того или иного решения Конституционным Судом РФ в установленном порядке восстанавливается нарушенное субъективное жилищное или иное право гражданина. Такое действие конституционного права безотносительно к его осуществлению в натуре, очевидно, следует оценивать как распорядительность субъективного основного права в отличие от основного права первого поколения, хотя и осложненную технологией конституционной юстиции. Нормативный правовой акт, не соответствующий конституционной норме (нормам) и нарушающий конституционные права и свободы и конституционно защищаемые интересы гражданина, может быть признан Конституционным Судом РФ недействительным, что предопределяет обращение к другим способам защиты административных, гражданских субъективных жилищных или иных прав, например предусмотренных ст. 12 ГК РФ способов защиты жилищных прав гражданской принадлежности: признание права, восстановление положения, существовавшего до нарушения права, пресечение действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения, и пр.

Л. М. Пчелинцева относит конституционное право на жилище к числу субъективных прав граждан, которые "реализуются в различных по юридической природе правоотношениях: общих конституционных правоотношениях, организационных (административных), имущественных (гражданских) правоотношениях и др. Так, общие конституционные правоотношения, возникающие между гражданином и государством, порождают вполне определенные обязанности государства в лице государственных органов перед гражданами (обеспечить условия для беспрепятственного осуществления гарантированного Конституцией Российской Федерации права на жилище)" <1>.

<1> Пчелинцева Л.М. Указ. соч. С. 78 - 80.

Содержание этого права образует конкретные юридические возможности (правомочия) граждан по приобретению жилых помещений, в том числе с использованием финансовой помощи государства, а также по пользованию жилыми помещениями. Ключевое слово в определении - "возможность". Но, правда, возможность, не связанная с юридическими фактами, что характерно для конституционных прав. Названы ее пределы, границы допустимого притязания гражданина и человека. Но как основное право становится субъективным, автор не показывает.

По мнению Т.А. Семиной, норма ст. 40 Конституции РФ "несовершенна и дает основания для разного понимания содержания права на жилище, поскольку ни в Конституции Российской Федерации, ни в отдельных законах не раскрывается сущность этого важнейшего социально-экономического права" <1>. Такие же оценки дают и другие авторы.

<1> Семина Т. А. Право на жилище в современных условиях: некоторые новеллы проекта Жилищного кодекса РФ в сфере обеспечения граждан жильем на основании договора социального найма // Жилищное право. 2004. N 4. С. 28.

По мнению А. А. Титова, не ясна роль государственных органов и органов местного самоуправления в реализации права на жилище (ч. 2 ст. 40 Конституции РФ). Трудным для понимания оказалось различие жилищного строительства, которое поощряют, и создание условий для осуществления этого права <1>. А.А. Титов оспаривает имевшее место толкование ч. 3 этой статьи о предоставлении жилища гражданам, нуждающимся в жилище, бесплатно или за доступную плату из жилищных фондов. В литературе этому положению придавалось значение условия пользования жилищем. Такое толкование представляется автору сомнительным. Сравнивая конституционные нормы 1978, 1992, 1993 гг., автор приходит к выводу, что речь может идти как о безвозмездном предоставлении жилых помещений на условиях социального найма, так и, в более широком смысле, об условиях обеспечения граждан жильем, а не об условиях пользования им. Такое толкование подтверждается, если рассматривать ч. 2 и ч. 3 ст. 40 Конституции РФ в сочетании, во взаимосвязи.

<1> Титов А. Конституционные и законодательные основы права граждан на жилище // Жилищное право. 2001. N 3. С. 4, 6, 7.

Большинство исследователей, выводя лаконичную формулу конституционного права на жилище, сходятся на двух составных частях его содержания: стабильном пользовании жилищем и безвозмездном его предоставлении в публичных жилищных фондах ограниченному контингенту лиц <1>.

<1> Кичихин А.Н., Марткович И.Б., Щербаков А.А. Жилищное право: пользование и собственность. М., 1997. С. 20 - 21; Конституция Российской Федерации: Комментарий / Под ред. Б.Н. Топорнина, Ю.М. Батурина, Р.Г. Орехова. М., 1994. С. 223 (автор - В Р. Скрипко); Гражданское право: Учебник. 3-е изд. / Отв. ред. Е.А. Суханов. Т. III. М., 2006. С. 534 - 535 (авторы - С.М. Корнеев, Е.А. Суханов).

Вместе с тем юридическая литература открывает в содержании Конституции в целом и дополнительные юридические возможности в решении квартирного вопроса для каждого. В их числе требования, предъявляемые к качеству жилой среды как достойной жилой среды, как части здоровой среды обитания, достойной цивилизованного человека (последнее вытекает из норм Всеобщей декларации прав человека и Международного пакта о гражданских и политических правах) <1>.

<1> Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 2002. С. 309 (автор - B.

Н. Литовкин); Пчелинцева Л.М. Указ. соч. С. 88.

С этим дополнительным содержанием основного права на жилище согласен и П. И. Седугин. При этом он добавил еще одну юридическую возможность носителю этого права: возможность передачи жилого помещения для проживания другим гражданам на договорной основе. Несмотря на то что лаконичная формула этого права включает стабильное пользование жилищем, автор указывает в качестве самостоятельной составляющей формулы этого права на недопустимость произвольного его лишения <1>.

<1> Седугин П.И. Жилищное право: Учебник. 2-е изд. М., 2000. С. 15 - 16.

А. А. Титов пытается уложить содержание основного права на жилище в иную нормативную формулу. По его мнению, следует указать на правовое положение лица в жилищных правоотношениях - постоянное или преимущественное проживание по найму или на условиях права собственности на жилье или на иных основаниях, предусмотренных законом. Необходимо назвать правовые формы решения квартирного вопроса для каждого: получение другого жилого помещения по договору социального найма, строительство или приобретение жилья за собственные средства или с использованием системы льгот, субсидий либо заемных средств. Кроме того, воспроизводится уже существующая норма ст. 40 Конституции РФ об обеспечении жильем ограниченного контингента лиц и о недопустимости произвольного лишения граждан жилища <1>.

<1> Титов А.А. Комментарий к новому Жилищному кодексу Российской Федерации. C.

12 - 13.

Ряд авторов включают самостоятельные права на неприкосновенность жилища и свободу выбора места жительства в отдельную составляющую права на жилище <1>, другие устанавливают лишь тесную взаимосвязь права на жилище с этими самостоятельными конституционными правами граждан (ст. 25 и ст. 27 Конституции РФ).

<1> Титов А.А. Комментарий к новому Жилищному кодексу Российской Федерации. С. 12 - 13; Пчелинцева Л.М. Указ. соч. С. 82 - 87; Седугин П И. Указ. соч. С. 16.

Л. М. Пчелинцева, исходя из необходимости сближения сущности основного права на жилище с механизмом его реализации, предлагает увязать рассматриваемое право с другим конституционным правом граждан - правом на благоприятную окружающую среду (ст. 42 Конституции РФ) в месте проживания, что подтверждается ссылками на решения Европейского суда по правам человека <1>.

<1> Пчелинцева Л.М. Указ. соч. С. 82.

Конституционное право граждан на благоприятную окружающую среду неразрывно связано с местом жительства и пребывания человека. Эта среда оказывает непосредственное и решающее влияние на состояние здоровья человека. Если окружающая среда неблагоприятна, то она может нанести вред здоровью и сказаться на жизни человека необратимыми последствиями, например при постоянных выбросах загрязняющих веществ в атмосферу.

Наконец, внешняя среда признана в Постановлении Правительства РФ от 28 января 2006 г. N 47 тем фактором, который решающим образом влияет на пригодность или непригодность жилого помещения к постоянному проживанию: уровень проникновения в жилище шума, вибрации, электромагнитного излучения, концентрации вредных веществ, а также опасность схода оползней, селей, снежных лавин, угроза паводков и т. п. <1>.

<1> СЗ РФ. 2006. N 6. Ст. 702.

Это право, безусловно, следует включить в ряд смежных с основным правом на жилище. Со своей стороны оно совпадает с той стороной содержания основного права на жилище, которая обусловлена конституционным требованием о достойном жизненном уровне, на что должны быть направлены усилия социальной политики российского государства (ст. 7 Конституции РФ).

Л.М. Пчелинцева отмечает, что "за прошедшее десятилетие после принятия Конституции Российской Федерации в юридической науке (прежде всего в теории жилищного права) единого понимания сущности и содержания права граждан на жилище пока достигнуть не удалось". Такого же мнения придерживаются и другие исследователи. Право на жилище в Конституции РФ "по своей природе и содержанию оказалось еще более сложным правовым понятием по сравнению с правом на жилище, закрепленным в Конституции СССР 1977 года и Конституции РСФСР 1978 года" <1>. Аналогичной позиции придерживается А. А. Титов, который предлагает вывести нормы Конституции РФ об основном праве граждан на жилище из общего ряда конституционных норм, формулирующих основные права и свободы граждан, таким образом, чтобы собственное современное содержание конституционного права граждан на жилище было трансформировано в содержание текущих норм существующего административного права предоставления жилого помещения из публичных жилищных фондов и существующей правовой возможности заключения гражданско-правового договора социального найма, гражданско-правовых сделок по жилищному строительству и по приобретению жилища, а также его защиты <2>.

<1> Семина Т А. Указ. соч. С. 28.

<2> См.: Титов А. А. Конституционные и законодательные основы права граждан на жилище // Жилищное право. 2001. N 3. С. 12 - 13.

Предложение фактически насыщает конституционную норму мерами, взятыми из отраслевого текущего законодательства, мерами обеспечения уже установленного конституционного права, что нарушает природу конституционной нормы, являющейся первоисточником общих конституционных правоотношений в отличие от конкретных гражданских и административных правоотношений.

Предложение А. А. Титова сводится к тому, чтобы основное право на жилище было обеспечено гражданско-правовыми мерами непосредственно в тексте конституционной нормы. Однажды это уже имело место в ст. 58 Конституции 1978 г., где была названа аренда жилья, утратившая в последующем свое значение и замененная наймом жилья. Такой инструментарий должен оставаться в рамках отраслевого законодательства и не переходить эту границу, поскольку "субъекты конституционного права Российской Федерации выступают в качестве субъектов не только конституционного, но и гражданского права" <1>.

<1> Кутафин О. Е. Субъекты конституционного права Российской Федерации как юридические и приравненные к ним лица. М., 2007. С. 42.

Позиция автора близка распространенному мнению тех, кто вообще не удовлетворен сложившимся типом конституционных правоотношений, рожденных конституционными нормами в сфере основных прав и свобод человека и гражданина, и признает только полезность правоотношений по типу конкретных, отраслевых правоотношений (административных, гражданских, земельных и т.п.). Подобное мнение встречается обычно среди не государствоведов, а специалистов в других отраслях права.

Такая правовая позиция не принимает во внимание крайне важный момент. Не учитывается обособленная, самостоятельная плоскость общественных отношений между государством (органами местного самоуправления), с одной стороны, и гражданином, человеком, с другой стороны. М. В. Баглай считает эту плоскость общественных отношений одной из двух основных сфер, охватываемых конституционным правом. Другой его половиной являются общественные отношения устройства государства и государственной власти (властеотношения). Автор отмечает, что в подлинно гражданском обществе, которое сейчас складывается в России, "гражданское общество независимо от государства и стоит над ним, оно строится на признании свободы и инициативы человека и объединений людей как в политической, так и в экономической областях" <1>. Прежде чем определяться по каждому участку этих взаимоотношений, следует концептуально определиться в целом, установить общие принципы взаимоотношений.

<1> Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. 4-е изд. М., 2005. С. 5.

Внутреннее строение конституционной нормы, ее составные части такие же, как и в нормах других отраслей права. Конституционная норма "рассчитана не на какой-либо конкретный случай или обстоятельство, а на тот или иной вид случаев или обстоятельств. Общий характер правовой нормы означает, что она осуществляется всякий раз, когда налицо предусмотренные ею обстоятельства, и что она не теряет свою силу после однократного применения, а действует постоянно, вплоть до отмены" <1>.

<1> Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. М., 2001. С. 71.

Конституционная норма, как и любая правовая норма, требует внутренней, присущей любому нормативному правовому акту, определенности. И с этой точки зрения, если сравнить формулировки соответствующих норм, составляющих содержание статьи о праве советских граждан на жилище и статьи о праве российских граждан на жилище в Конституциях 1978 и 1993 гг., разница очевидна, хотя нами отмечалось определенное заимствование постсоветской Конституцией нормы статьи советской Конституции.

В.О. Лучин отмечает "укрупненность" прав и обязанностей конституционными нормами, трансформируя их в обобщенные оценки поведения. "Конституция - не свод законов и поэтому не в состоянии охватить систему функционирующих в обществе отношений, путем установления конкретных прав и обязанностей, участвующих в них субъектов" <1>.

<1> Лучин В. О. Конституционные нормы и правоотношения. М., 1997. С. 9.

Нормы конституционного права реализуются, т.е. претворяются в жизнь. Понятие реализации права более широкое, чем понятие применения права, которое является лишь одним из способов в реализации правовых норм <1>. Реализация конституционно- правовой нормы выражается в достижении той цели, которая преследуется при ее издании. Поэтому для ее реализации совсем необязательно ее применять. Она реализуется в поведении субъектов конституционного права, соответствующем ее предписанию. Действие (бездействие) под воздействием конституционной нормы говорит о ее регулирующей роли, о том, что она действует и реализуется <2>.

<1> Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. С. 111 - 112.

<2> Там же.

Запрещающие конституционные нормы (такая норма имеется в ч. 1 ст. 40 Конституции РФ - "никто не может быть произвольно лишен жилища") реализуются как путем воздержания от совершения тех или иных действий, нарушающих закон, так и путем исполнения государством возложенной на него ч. 2 этой статьи обязанности урегулировать общественные отношения в законодательстве, установить исчерпывающий перечень оснований выселения.

Такие основания могли быть установлены только на уровне закона. Именно таким образом в прошлом, в советский период, был создан прецедент регулирования этих отношений. Основания выселения были названы в Основах жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик, а также в Жилищном кодексе РСФСР, т.е. в законодательных актах, принятых в целях реализации конституционного права советских граждан на жилище. Также и в постсоветском законодательстве основания выселения граждан названы в базовых законодательных актах - Гражданском кодексе РФ и Жилищном кодексе РФ.

М. В. Баглай отмечает разнохарактерность каждого из социально-экономических прав граждан, названных в Конституции РФ. Разнохарактерность имеет большой диапазон в связи с различным содержанием, что порождает "различную степень массовости пользования этими правами - те из них, которые лучше обеспечены, проявляют свое жизненное значение, а другие остаются на бумаге". Общей для всех основных прав в сфере регулирования экономических, социальных и культурных прав является обязанность проводить политику содействия в их реализации. М.В. Баглай относит право частной собственности к бесспорным правам прямого действия, а право на отдых или на социальное обеспечение - к субъективным правам, конкретное содержание которых вытекает из действующего отраслевого законодательства.

Если исходить из предложенной М.В. Баглаем классификации, основное право на жилище всего лишь управомочивает государство на государственную жилищную политику и по сути выражает норму-принцип, закрепляет правомочие государства действовать в установленных целях <1>.

<1> Баглай М.В. Указ. соч. С. 243.

Такое содержание ст. 40 Конституции РФ сосредоточено только в одной из ее частей - ч. 2. Части 1 и 3 имеют другой характер. Тем более что ч. 1 этой статьи не подлежит какому-либо изменению (ст. 56 Конституции РФ), а части 2 и 3 свободны от этого запрета. Часть 2 статьи в литературе вообще квалифицируют и по-другому - как поощрительную норму <1>, поскольку она и стимулирует, и создает условия. Основное право на жилище также аналогично той характеристике, какую автор дал праву на социальное обеспечение, конкретное содержание которого вытекает из действующего отраслевого законодательства. Но М. В. Баглай не придает праву на жилище характер субъективного права, вероятно, считая, что оно слабее материально обеспечено и потому не проявляет себя активно, оставаясь больше на бумаге, хотя по практике Конституционного Суда РФ этого не скажешь.

<1> Лучин В.О. Указ. соч. С. 93 - 94.

По М.В. Баглаю, конкретное содержание основного права граждан и его субъективный характер обусловлены действующим отраслевым законодательством. Чтобы основное право человека и гражданина приобрело человеческое измерение, т. е. стало правилом, а не принципом, субъективным правом, необходим "костыль" в виде текущего отраслевого комплексного законодательства. Но при этом М.В. Баглай отказывает в субъективном характере конституционному праву на жилище даже при развитости системы жилищного законодательства.

В основе такого рассуждения лежат подходы, сформировавшиеся еще в советский период. Тогда обширная система норм жилищного законодательства рассматривалась прежде всего как юридическая гарантия конституционного права советских граждан на жилище. Второй составной частью этой гарантии стала деятельность компетентных органов и учреждений, способствующая реализации жилищных прав <1>.

<1> Никитюк П.С. Юридические гарантии конституционного права граждан СССР на жилище // Конституция СССР и правовое положение личности. М., 1979. С. 155.

Эта позиция базируется на ранее сложившемся представлении о том, что характер и содержание основного права на жилище определяются не непосредственно, а через отраслевые права граждан. Жилищное законодательство в советский период было развитым, но оно обусловливало характер конституционного права не столько из-за сущностной неполноты нормы первого поколения, сколько из-за отсутствия конституционных обеспечительных норм. Жилищному законодательству в постсоветский период нельзя отказать в развитости. Текущие отраслевые обеспечительные меры (ст. 2 ЖК РФ), безусловно, уступают по своей действенности конституционным. Неопределенность конституционной нормы первого поколения основного права граждан на жилище могла быть преодолена еще в советский период благодаря конституционным обеспечительным мерам, направленным на правовую защиту основных прав и свобод граждан, принятым лишь в постсоветский период. Конституционным юридическим обеспечительным мерам в советский период не придавалось такого значения - концептуально главными были социально-экономические меры, предусмотренные в ч. 2 ст. 44 Конституции СССР и ст. 42 Конституции РСФСР. Теперь сложилась другая ситуация - стремительный уход государства, а начиная с 2006 г. его постепенное возвращение в этот сектор общественных отношений.

Из ранее приведенного набора конституционных обеспечительных мер конституционная юстиция примечательна тем, что она реально обозначает предмет конституционных правоотношений с участием гражданина и человека, защищающего свои субъективные основные права и свободы от вмешательства государства. При этом, защищая свое субъективное основное право или свободу, заявитель от своего имени в зависимости от принимаемого Конституционным Судом РФ решения о неконституционности или конституционности положений закона, нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ действует в интересах всего общества, затрагивая одновременно всю плоскость конституционных отношений между всеми членами гражданского общества и государством без какого-либо поручения гражданского общества, тогда как при оспаривании в суде общей юрисдикции нарушения субъективного права истца в конкретных гражданских правоотношениях принятое судебное постановление ограничено только данным гражданским делом.

" Основные конституционные права, - отмечает немецкий исследователь Конрад Хессе, - отражают множество оттенков, значений, различно акцентированных и часто трудноуловимых. С одной стороны, это права личности, т.е. права объективного характера не только в узком смысле, как права человека и гражданина... но и в том случае, когда они... гарантируют право или свободу в какой-либо жизненной сфере, т.е. в более широком смысле. С другой стороны, они являются основными элементами объективного правопорядка в обществе". Это относится к основным правам, "имеющим прежде всего субъективный характер" <1>. Хессе подчеркивает действенный характер основных прав, образующих правовую основу демократического и правового порядка, которая, "в свою очередь, может стать подлинной только в результате осуществления субъективных прав личности" <2>. "Основные права как субъективные, определяющие положение человека и гражданина в обществе, являются конституционно-правовой основой личности".

<1> Хессе Конрад. Основы конституционного права ФРГ. М., 1981. С. 147 - 148.

<2> Там же. С. 148; см. также. С. 151.

<< | >>
Источник: Е.А. ПАВЛОВА, О.Ю. ШИЛОХВОСТ. АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ РОССИЙСКОГО ЧАСТНОГО ПРАВА / СБОРНИК СТАТЕЙ, ПОСВЯЩЕННЫЙ 80-ЛЕТИЮ СО ДНЯ РОЖДЕНИЯ ПРОФЕССОРА В. А. ДОЗОРЦЕВА. 2008

Еще по теме КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО РОССИЙСКИХ ГРАЖДАН НА ЖИЛИЩЕ В.Н. ЛИТОВКИН:

  1. 10.1. Конституционный суд Российской Федерации - судебный орган конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющий судебную власть посредством конституционного судопроизводства. Его место в российской судебной системе. Полномочия и принципы деятельности Конституционного суда РФ
  2. 2.1.1. , как отрасль публичного права, включает, прежде всего, правовые нормы об основах конституционного строя Российской Федерации, конституционных правах человека и гражданина в Российской Федерации и о федеральных органах власти России.
  3. 2.2. Административное право наряду с конституционным правом является одной из отраслей публичного права, имеющей важное практическое значение для граждан и юридических лиц, повседневно сталкивающихся с деятельностью различных органов государственного управления и местного самоуправления. . Слово "администрация" на латинском языке означает управление.
  4. В.Н. ЛИТОВКИН, Е.А. СУХАНОВ, В.В. ЧУБАРОВ. ПРАВО СОБСТВЕННОСТИ: АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ / М.: Статут. - 731 стр., 2008
  5. Вопрос 47. Право собственности граждан 1.
  6. Статья 127. Особенности ответственности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, с участием иностранных юридических лиц, граждан и государств
  7. Конституционное право
  8. Глава 4. ПРАВО СОБСТВЕННОСТИ ИНОСТРАННЫХ ГРАЖДАН И ЛИЦ БЕЗ ГРАЖДАНСТВА
  9. 11.1 Конституционный (уставной) суд субъекта Российской Федерации, его место в судебной системе Российской Федерации. Состав, порядок образования, полномочия этого суда. Юридическое значение принимаемых им решений
  10. Статья 213. Право собственности граждан и юридических лиц
  11. Глава 10. Конституционный суд Российской Федерации
  12. ХАБИБУЛИН РУСТАМ КАМИЛЬЕВИЧ. ХАРАКТЕРИСТИКИ АВТОРИТЕТА РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В СОЗНАНИИ ГРАЖДАН, 2014
  13. Основы конституционного строя устанавливают ст. 1-16 Конституции Российской Федерации.
  14. СЕКЦИЯ I. РЕАЛИЗАЦИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРИНЦИПА СВОБОДЫ СОВЕСТИ В СОВРЕМЕННОЙ МОДЕЛИ ГОСУДАРСТВЕННО-КОНФЕССИОНАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ: РОССИЙСКИЙ И ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ
  15. 10.2 Численный состав Конституционного суда РФ. Требования, предъявляемые к кандидатам на должность судьи Конституционного суда РФ, срок полномочий. Порядок прекращения или приостановления полномочий судьи Конституционного суда РФ
  16. ПРИЛОЖЕНИЕ 7Количество иностранных граждан, недопущенных на территорию Российской Федерации сотрудниками поста иммиграционного контроля на железнодорожной станции, автопереходе в п. Забайкальск иаэропорта г. Читы за 2003-2004 гг.
  17. § 8. Право и традиции в российской политической системе начала XX в.