§ 1. Формирование нормативной основы функционирования системы судов общей юрисдикции в 1718-1723 гг. Нормативное закрепление отделения судебных органов от административных
Как уже отмечалось, программа решающего этапа в реформировании организации суда оказалась внесена в закон от 19 декабря 1718 г. об укреплении инстанционности в судопроизводстве. В ст. 2 названного закона декларировалось, что «для полного удоволства челобитчикам всем суда пра- ваго... будут везде по губерниям, по правинцыям и по городом учреждены суды и судьи (которым регламент вскоре публикован будет). А над ними всеми вышшей надворный суд в знатных губерниях учрежден будет, куды от нижних судов, ежели неправдою вершат или волочить за срок будут, переносить против регламенту.»451. Не прошло и месяца, как зафиксированное в ст. 2 закона от 19 декабря 1718 г. намерение законодателя начало претворяться в жизнь. Уже 8 января 1719 г. Петр I собственноручно написал указ об учреждении в России девяти «гоф- герихтов» — надворных судов. По воле царя-реформатора, отечественным гофгерихтам надлежало разместиться в Санкт- Петербурге, Москве, Воронеже, Казани, Нижнем Новгороде, Смоленске и Тобольске452. Наряду с этим, по умолчанию законодателя, продолжил деятельность унаследованный от шведов надворный суд в Риге. Остававшийся на протяжении девяти лет «бесхозным», никак организационно не включенным в судебную систему России Рижский гофгерихт был 15 мая 1719 г. подчинен Юстиц-коллегии453. Достойно упоминания, что в вопросе о дислокации надворных судов Петр I несомненно принял во внимание мнение Г. Фика. Уместно вспомнить, что в п. 2 рассмотренных выше «Всеподданнейших замечаний.» от 3 октября 1718 г. Генрих Фик предлагал основать гофгерих- ты в Санкт-Петербурге, Москве, Казани, Киеве и Тобольске, а также сохранить гофгерихт в Риге. В отличие от ситуации с учреждением надворных судов, вопрос об акте, согласно которому были созданы городовые и провинциальные суды, так и остался до настоящего времени непроясненным. На сегодня ни в историко-правовой литературе, ни в публикациях документов петровского времени, ни в образцово сохранившемся указном и протокольном делопроизводстве Правительствующего Сената 1719-1725 гг. не удалось встретить никаких сведений о законе, по которому основывались городовые и провинциальные суды. Исходя из того, что создание названных судебных органов началось в 1719 г., следует предположить, что учредительным актом в данном случае явилась приведенная выше «программная» статья 2 закона от 19 декабря 1718 г. Нормативную основу функционирования реформированной судебной системы должны были, прежде всего, образовать регламенты городовых и провинциальных судов (издание которых декларировалось в ст. 2 закона от 19 декабря 1718 г.), Регламент Юстиц-коллегии (подготовка которого специально предусматривалась в именном указе от 9 мая 1718 г.454), а также судоустройственный и процессуальный разделы создававшегося с 1720 г. нового Уложения. Отмеченные намерения законодателя не воплотились, однако, на практике. Проект Уложения Российского государства 1723—1726 гг., будучи полностью разработан, так и не обрел силы закона (подробнее об этом будет сказано ниже). В противоположность этому, о составлении Регламента городовых судов каких-либо данных выявить к настоящему времени не удалось. А вот Инструкцию провинциальному суду и не упоминавшуюся в ст. 2 закона от 19 декабря 1718 г. Инструкцию надворному суду в Юстиц-коллегии подготовили. Но, как уже упоминалось выше, будучи направлены в июне и в декабре 1722 г. в Сенат, проекты названных Инструкций остались без рассмотрения и, соответственно, не получили утверждения455. Что же касается Регламента Юстиц-коллегии (несомненно, составлявшегося в первой четверти XVIII в.), то таковой не был издан ни при жизни Петра I, ни впоследствии456. Иными словами, являвшаяся, стоит напомнить, судом третьего зве на и одним из центральных органов власти России XVIII в. Юстиц-коллегия проработала весь период существования без собственного Регламента. Нельзя не отметить, правда, что еще при жизни Петра I на обрисованную ситуацию с нормативным обеспечением деятельности Юстиц-коллегии и подведомственных ей судебных органов обратила внимание новоявленная российская прокуратура. В 1724 г. в связи с отсутствием надлежащих регламентов забил тревогу прокурор Юстиц-коллегии А. Т. Ржевский. После нескольких безрезультатных письменных обращений по этому поводу А. Т. Ржевский добился разрешения выступить с докладом на соответствующую тему на заседании Правительствующего Сената. Как явствует из записи в Книге протоколов Сената от 3 августа 1724 г., «прокурор Ржевской доносил словесно, что де Колегия юстицыи и подчиненныя суды не имеют инструкцыи...». В ответ сенаторы ограничились предписанием, чтобы до издания требуемых Регламента и инструкций Юстиц-коллегия «поступала по е[го] и[мператорского] в[еличества] указом, которых ко управлению судных дел [отправлению правосудия] есть доволно.»457. В итоге, нормативную основу функционирования реформированных судебных органов составили законы и распоряжения, относившиеся «ко управлению судных дел», разрозненно изданные в конце 1710-х — первой половине 1720- х гг. С одной стороны, это были законы, так или иначе касавшиеся Юстиц-коллегии и подведомственных ей судов, с другой — распоряжения самой Юстиц-коллегии, касавшиеся вопросов судоустройства и судопроизводства. К числу обозначенных законов следует отнести: закон от 12 декабря 1718 г., «О должности коллегей, что в которой управлять надлежит», Генеральный регламент от 28 февраля 1720 г. (в котором, в частности, нашли закрепление общие принципы внутреннего устройства коллегий, а в гл. 51 определялась подсудность государственных служащих); Регламент Главного магистрата 1721 г. (в гл. 9 и 14 которого закреплялись, во-первых, судебная компетенция Главного магистрата — в ее отграничении от компетенции Юстиц-коллегии, а во-вторых, особенности судопроизводства по делам с участием горожан); закон от 21 ноября 1721 г. о порядке утверждения приговоров, вынесенных судами первого звена по делам об особо тяжких преступлениях; закон от 4 марта 1723 г. о порядке апелляционного пересмотра решений и приговоров, вынесенных Юстиц-коллегией и надворными судами; закон «О форме суда» от 5 ноября 1723 г.458 Из распоряжений Юстиц-коллегии, касавшихся судоустройства и судопроизводства, необходимо отметить: распоряжение от 15 октября 1719 г. об улучшении работы Московского надворного суда; распоряжение от 28 июня 1720 г. о порядке рассмотрения в надворных судах дел, инициированных фискальской службой; распоряжение от 4 июля 1720 г. о запрете Канцелярии вотчинных дел и надворным судам пересматривать дела, решения по которым выносила Боярская дума; распоряжение от 5 июля 1721 г. о порядке утверждения приговоров городовых и провинциальных судов, в которых назначалось наказание в виде смертной казни или ссылки на каторгу459. Наконец, именно Юстиц-коллегией был разработан и широко использован на практике введенный в научный оборот еще М. М. Богословским типовой Наказ городовому су- дье460. В этом Наказе (вступившем в силу, вероятнее всего, в начале 1719 г.) регламентировалась компетенция городового судьи, порядок его взаимодействия с надворным судом, Юстиц-коллегией и иными органами государственной власти. Списки данного Наказа (скрепленные печатью и подписями членов присутствия Юстиц-коллегии) выдавались в индивидуальном порядке лицам, назначенным на должность городового судьи461. Кроме того, в архивном источнике автору встретилось упоминание о ведомственной Инструкции обер-ландрихтеру (главе провинциального суда)462, однако ни единого списка таковой Инструкции выявить к настоящему времени не удалось463. Далее следует остановиться на принципиально важном вопросе о том, каким образом в годы судебной реформы Петра I было нормативно закреплено отделение судебных органов от административных. Что касается такового отделения в структурном аспекте, то оно было закреплено в ст. 2 вышерассмотренного закона от 19 декабря 1718 г. об укреплении инстанционности в судопроизводстве. Однако для окончательного отмежевания органов правосудия от органов управления требовалось еще и обособить их функционально, для чего было необходимо лишить органы управления традиционно присущих им судебных полномочий. Подобное функциональное обособление не могло не стать важным шагом на пути формирования независимости российского суда (что, в свою очередь, создавало предпосылки для выстраивания в нашей стране ветви судебной власти). Принятию Петром I решения о функциональном обособлении судебных органов от административных, несомненно, способствовал Генрих Фик. В п. 4 упомянутого «Краткого описания последующих губерний.» 1718 г., посвященного сопоставлению местных органов власти России и Швеции, Г. Фик специально отметил, что шведские главы администраций провинций «до юстиции... не касаются, кроме [того], что все случающимся (к судебному вершению) надлежащим дела в суды отправляют, а потом все ко эксекуции [исполнению] вспомогают, что суды вершили и приговорили.». В противоположность этому, как с полным основанием констатировал Генрих Фик, российские губернаторы обладали полномочиями «не толко во всем губернском управителстве [управлении]», но и имели «суд и росправу полную»464. Для преодоления подобной ситуации — исходя из принципов камерализма и во исполнение стратегической установки следовать шведским образцам — Петр I и решился полностью лишить местные органы общего управления издревле присущих им судебных полномочий. Учитывая, что в 1719 г. в нашей стране развернулось проведение II губернской реформы, ситуация для утверждения новых начал в региональном и местном управлении сложилась более чем подходящая. Точкой отсчета для подготовки нормативной основы данной губернской реформы стал собственноручно написанный Петром I указ от 26 ноября 1718 г., в котором, в частности, предписывалось выработать для должностных лиц преобразуемых органов власти «инструкции... все протиф шведского (или что перепъравя)»465. Наиболее радикальное установление по разграничению полномочий между административными и судебными органами законодатель внес в ст. 22 Инструкции или наказа земским комиссарам от января 1719 г.: «А что до юстиции в уезде принадлежит, то впредь губернатору или воеводе и земскому комиссару до онаго дела не иметь.» В той же ст. 22 руководящим должностным лицам местных органов общего управления предписывалось — совершенно в шведском духе — оказывать органам правосудия необходимое содействие: «губернатору или воеводе яко начальствующему всей губернии или провинции надлежит вышнему [надворному] суду вспомогать, .земскому комиссару яко нижнему начальнику в уезде нижнему суду вспоможение чинить»466. Зарубежное влияние здесь совершенно очевидно: известно, что в качестве источника для составления Инструкции земским комиссарам 1719 г. была использована шведская Инструкция дистрикт- ным управителям [haradsfogde] 1688 г.467 Глубоко показательно, что в изданной в том же январе 1719 г. Инструкции или Наказе воеводам Петр I уже отказался от столь буквального копирования иностранного образца (при всем том, что названная Инструкция была, как детально продемонстрировал К. Петерсон, подготовлена на основе шведской Инструкции ландсховдингам [land- shovding] 1687 г.468). В ст. 5 Инструкции воеводам 1719 г. определялось: «Хотя ему, воеводе, не надлежит ссор, тяжебного дела между подданных судить и судьям в расправе их [в отправлении правосудия] помешательство чинить, однако ж ему крепко смотреть, чтоб земским [городовым] судьи по данной им инструкции [по Наказу городовым судьям] уездный суд управляли и подданных продолжением и волокитами не утесняли. ...Все сие вышепомянутое смотрение и в провинциальном. суде равенственно ему [воеводе] иметь по- велевается». Одновременно в ст. 6 Инструкции предусматривалось право воеводы вносить в надворный суд протесты на решения по гражданским делам, вынесенные судебными органами провинции469. Иными словами, не желая вовсе порывать с многовековой отечественной традицией, по которой местный орган общего управления обладал на подведомственной территории всей полнотой власти, законодатель в 1719 г. сохранил за главой провинциальной администрации право надзора за деятельностью «нижних» судов. Неслучайно, что при подготовке вышеприведенного фрагмента ст. 5 Инструкции воеводам 1719 г. послужившее для него непосредственным источником установление из ст. 5 Инструкции ландсховдин- гам 1687 г. подверглось кардинальной переработке470. Вместе с тем, согласно ст. 6 Инструкции воеводам, провинциальному органу общего управления — вполне в соответствии со шведскими порядками — вменялось в обязанность приводить в исполнение вынесенные судами провинции приговоры и решения, ежегодно отчитываясь по этому вопросу перед надворным судом471. Что бы там ни было, рассмотренными установлениями из ст. 22 Инструкции земским комиссарам 1719 г. и ст. 5 и 6 Инструкции воеводам 1719 г. и ограничилось нормативное закрепление линии Петра I на функциональное обособление суда от администрации. Как удалось установить, на протяжении 1719-1725 гг. ни законодатель, ни ведомственный нормотво- рец не продолжили более отмеченную линию. В итоге, осуществленное в нашей стране по шведскому образцу отделение судебных органов от административных не было, по справедливому суждению М. М. Богословского, «возведено на высоту отвлеченной идеи, откуда оно могло бы получить то значение юридического догмата, каким оно стало во второй половине XVIII века, и поэтому в глазах современников реформы оно имело значение случайной, а не существенной черты»472.
Еще по теме § 1. Формирование нормативной основы функционирования системы судов общей юрисдикции в 1718-1723 гг. Нормативное закрепление отделения судебных органов от административных: