<<
>>

1.1. Объективная необходимость реструктуризацииугольной промышленности России, цели и задачиреформирования отрасли

Реструктуризация угольной промышленности России являлась необходимым и достаточно эффективным направлением модернизации отрасли, средством решения накопившихся многочисленных проблем в шахтерских городах и посёлках.

Её инициировало, проводило и регулировало государство. Реформирование начиналось как сугубо отраслевая программа, в качестве основных целей которой провозглашалось: формирование конкурентоспособных угольных компаний, обеспечивающих свое самофинансирование в длительной перспективе; последовательное снижение государственной поддержки предприятиям отрасли; социально–экономическое, экологическое оздоровление и обеспечение социальной стабильности в угледобывающих регионах. Предусматривалось, кроме того, обеспечение социальной защищенности работников отрасли и высвобождающихся трудящихся.

Однако, реформирование отрасли привело к крупномасштабным социально–экономическим последствиям, размеры и значения которых были существенно недооценены в начале преобразований. Небывалые в мировой практике темпы закрытия шахт привели к массовому высвобождению тысяч работников угольной отрасли и необходимости их трудоустройства. Передача огромного числа объектов социальной инфраструктуры ведомственной принадлежности на баланс муниципальных образований потребовала скорейшего решения задач кадрового, административного, технического и особенно финансового обеспечения. Следствием проводимых преобразований стали депрессивный характер ситуации в регионе и резкое снижение уровня и качества жизни его населения. Внезапное падение тысяч людей на «социальное дно» обусловило, с одной стороны, чувство их отчужденности от общества, апатию, разочарованность в жизни в связи с отклонением ее от привычного курса, а с другой – возрастание социальной напряженности в угледобывающих регионах.

Анализ показывает, что ошибки реструктуризации были вызваны «революционным» подходом к решению объективно существующих проблем, игнорированием мирового опыта и особенно российской отраслевой специфики, отказом от поэтапной социальной инженерии, доминированием ведомственно–бюрократических методов управления, не учитывающих сложную социально–экономическую природу объекта преобразований, необходимость согласования интересов и совместного принятия решений.

Корректировка применяемых стратегий в сфере государственного управления территориальным развитием, совершенствование механизма финансирования реструктуризации, изучение и решение задач развития муниципальных образований, разработка и реализация программ местного развития, формирование механизма социального партнерства, обеспечивающего возможность согласования интересов федерального центра, субъектов федерации, муниципальных образований, предприятий и организаций угольной отрасли, профсоюзов позволили снизить уровень социальной напряженности в угольных регионах и приступить к стабилизации их социально–экономического положения.

В целом угольной отрасли в результате реструктуризации удалось выжить и в значительной мере адаптироваться к условиям рыночной экономики.

Мировой опыт свидетельствует, что решающую роль в осуществлении реструктуризации и борьбе с её негативными социально–экономическими последствиями должно играть государство. Моноотраслевые территории неизбежно становятся депрессивными после закрытия градообразующих предприятий, что требует целенаправленной, систематической внешней поддержки на общенациональном и региональном уровнях управления. Государство придает импульс и обеспечивает благоприятные условия для развертывания территориального потенциала и возможностей местного самоуправления.

Ключевой проблемой реструктуризации было и остаётся решение задач социальной политики, от успешного решения которых зависит развитие таких направлений, как диверсификация угольного производства, переход на новые технологии добычи угля, обеспечение устойчивого развития угольной промышленности с учетом его социально–экономических последствий. В условиях перехода к постиндустриальной экономике личностный фактор играет решающую роль.

Именно поэтому крайне актуальным представляется исследование проблем социального развития, возникших в районах угледобычи, выявление тенденций развития социальных процессов, происходящих в ходе реструктуризации угольной отрасли, определение эффективности применяемой социальной инженерии, анализ результатов и оценка социально–экономических последствий реструктуризации.

Обобщая опыт реструктуризации угольных отраслей в РФ и зарубежных странах, можно выделить ряд её особенностей [1].

Во–первых, серьезные трудности в ходе осуществления программ реструктуризации во многом определялись неготовностью правительств стран, их реализующих, к разработке реалистичных программ и мер по оказанию поддержки угольным отраслям в сложный и болезненный переходный период.

Во–вторых, имела место недооценка роли угольной промышленности и её значения для будущего экономического развития.

В–третьих, только твердая политическая и финансовая поддержка реформ в угольной отрасли позволяла снизить социальные осложнения в шахтёрских регионах.

Реструктуризация угольной отрасли в России явилась органической составной частью рыночных реформ.

Это был «комплекс взаимосвязанных мероприятий, направленных на преобразование производственной и организационной структур угольной отрасли в целях повышения её эффективности и на решение сопряженных социально–экономических проблем угледобывающих регионов» ?2?.

Основными причинами, обусловившими необходимость реструктуризации угольной отрасли в стране, кроме, естественно, перехода её к рыночной экономике, стали:

снижение доли угля в топливно–энергетическом балансе страны (с 59% в середине 50–х гг. до 20% к началу 80–х и 14% к середине 90–х гг. ХХ века);

высокие затраты на добычу угля. Достаточно сказать что, к началу 1994 г. более половины шахт имели фактический срок службы свыше 40 лет (средний срок существования шахты) и лишь 8% являлись относительно новыми (со сроком службы менее 20 лет), 46% в течение длительного времени не подвергались реконструкции. В результате этих и ряда других объективных факторов технико–экономические показатели только 15% шахт соответствовали современным требованиям рыночной экономики.

Реструктуризацию угольной промышленности в России предусматривалось провести в три этапа и завершить в 2000 году. Первый этап (1993–1996 гг.) носил переходный характер и призван был решить такие задачи, как проведение экстренных антикризисных мер, структурная адаптация отрасли к новым (рыночным) экономическим условиям, закрытие особо убыточных и санация убыточных шахт и разрезов, концентрация производства вокруг конкурентоспособных и рентабельных предприятий. В этот период должны были быть использованы свободные цены на уголь и угольную продукцию, селективная государственная поддержка шахт и разрезов, акционирование предприятий угольной промышленности, создание региональных акционерных компаний.

Второй этап (1997–2000 гг.), носивший стабилизационный характер, был направлен на завершение структурных преобразований, внедрение экономических и правовых механизмов в рынок угля, создание условий для качественного обновления отрасли на основе инвестиционных программ.

Третий этап (с 2000 г.) предусматривал наращивание производственных мощностей угольной промышленности, расширение использования угля на основе новых наукоёмких технологий и обеспечение устойчивой работы угольной промышленности ?3?.

Поставленные цели достигались посредством реализации региональных программ реструктуризации угольной промышленности в сочетании с федеральными целевыми программами социально–экономического развития угледобывающих регионов и развития отношений социального партнерства и взаимодействия всех заинтересованных участников: предприятий отрасли, государственных органов управления на федеральном и региональном уровнях, профсоюзов. При этом основополагающими принципами реструктуризации стали:

– удовлетворение потребительского спроса на угольную продукцию в условиях свободных цен и конкуренции между производителями на внутреннем рынке первичных энергоресурсов при учете уровня рыночного спроса и тенденций его изменения на рассматриваемую перспективу;

– создание и сохранение резерва высокоэффективных мощностей по добыче угля с целью обеспечения возможных изменений рыночного спроса и энергетической безопасности основных регионов и страны в целом;

–стремление к повышению конкурентоспособности угля главным образом через снижение производственных затрат и повышение качества продукции. При этом снижение расходов на угледобычу должно было достигаться в первую очередь путем вовлечения в разработку наиболее благоприятных запасов, применения новых технологий, повышения концентраций горных работ и производства.

Записанные в «Основных направлениях реструктуризации угольной промышленности России (Москва, 1995 г.)» цели и принципы первоначально понимались и разделялись шахтерами. Определялось это тем, что реализация основных направлений реструктуризации отрасли могла бы решить по крайней мере три важнейших проблемы: повышение эффективности производственного потенциала угольной промышленности; создание экономических и финансовых условий прибыльного функционирования шахт; улучшение социально–экономического положения и экономической обстановки в угледобывающих регионах. Однако практика проведения социально–экономических реформ, включая и реструктуризацию угольной промышленности, все более убеждала в том, что перестройка отрасли изначально направлена на решение иных стратегических задач.

Так, согласно данным социологического исследования, 31,7% опрошенных полагали, что реструктуризация угольной отрасли в стране должна проводиться принципиально иначе, она осуществляется совершенно неправильно, 26% утверждали, что нужно вернуться к тому, что было до 1995 года; процесс нуждается в некоторых коррективах считали 14,6% респондентов и лишь менее процента опрошенных думали, что она проводится правильно. В целом идея реструктуризации угольной промышленности России и практика её реализации, особенно в Восточном Донбассе, по мнению 68% респондентов больше похожа на экономическую диверсию, чем на экономически обоснованное мероприятие, и сопровождается предательством национальных интересов страны, поскольку приведет к сырьевой зависимости России. И только каждый девятый (11,2%) не был согласен с данным утверждением.

Приведённые выше результаты социологических исследований вполне объяснимы. В России реструктуризация отрасли, особенно в первые годы её реализации, приводила к ценностным конфликтам, падению статуса рабочих и усилению маргинальности. Роль ценностей весьма существенна в переходные периоды развития общества, когда рушатся привычные моральные опоры и устоявшиеся в течение десятилетий представления и нормы поведения. Между тем, в ходе российских реформ укоренившаяся за годы социализма коллективистская система ценностей с сильными элементами патернализма вошла в противоречие с либеральной системой, взятой за образец при проведении реформ. Результатом этого в настоящее время является противоречивая ситуация, когда настоящий либерализм отсутствует, но и привычный коллективизм изрядно подорван.

Качественные перемены социально–экономического положения рабочих в ходе реформирования российского общества привели к кризису их социальной идентификации. Это вызывает у рабочих комплекс тревоги, подавленности, неуверенности в будущем.

Необходимым условием успеха реструктуризации является сочетание мер внешнего воздействия (в первую очередь государственной поддержки, а также средств финансово–промышленных организаций) и самоорганизации на уровне отдельных предприятий угольной промышленности и шахтерских поселений (а также более крупных муниципальных образований, в состав которых входят моноугольные объекты). При этом, на наш взгляд, государство может и обязано создать благоприятные условия для самоорганизации, обеспечить первоначальные инвестиции и смягчить социальные последствия реформ, но не в состоянии осуществить собственно самоорганизацию.

Однако в самом начале выполнения программы реструктуризации не были четко распределены обязанности, права и ответственность между государством, местными органами управления и руководством угольной отрасли: программа носила ведомственный характер и не могла контролировать более широкую систему территориально–отраслевого взаимодействия. Ограничиваясь выделением немалых средств, государство слабо контролировало их целевое использование, что неминуемо создавало условия для разного рода нарушений и прямых злоупотреблений. В ходе реструктуризации слабо использовались уже имеющиеся правовые средства, например, закон «О несостоятельности (банкротстве)», согласно которому государство не должно подменять предприятие при выплате долгов кредиторам и работникам.

Надо сказать, что иерархическое управление в России по–прежнему носит субъект–объектный характер, позволяющий министерским чиновникам совершенно не считаться с интересами территорий и тем более отдельных работников. Практика свидетельствует о том, что в ходе реструктуризации угольной отрасли в стране широко использовались традиционные бюрократические методы управления. Именно в этом заключается одна из причин негативных социально–экономических последствий. Так называемое совершенствование управления угольной отраслью, связанное с разграничением функций по управлению действующими и ликвидационными предприятиями угольной промышленности в форме создания (1998 г.) двух государственных учреждений – по вопросам реорганизации и ликвидации нерентабельных шахт и разрезов (ГУРШ) и по координации программ местного развития (ПМР) и решению социальных проблем, вызванных реструктуризацией отрасли (ГУ «Соцуголь»), не изменили радикальным образом методы и формы проведения государственной политики.

В проекте реструктуризации российской угольной промышленности, принадлежащем Международному банку реконструкции и развития (МБРР), было провозглашено: «Люди – превыше всего!», «Занятость не должна сокращаться ни в результате закрытия шахт, ни по другим причинам, пока не будет разработана и не получит финансирования адекватная система социальной защиты» ?5?. При разработке программы реструктуризации вовсе не игнорировались её социальные последствия. Напротив, социальный блок программы весьма обширен (социальная защита высвобождаемых работников; обеспечение охраны труда работников действующих шахт; повышение квалификации и переобучение высвобождаемых работников; совершенствование социальной инфраструктуры), а реальный опыт реструктуризации содержит множество примеров решения задач социальной защиты шахтеров, их трудоустройства и т.п. Фундаментальными причинами того, что задачи данного блока не были решены, явились несогласованность ведомственной программы реструктуризации с проблемами регионального развития; слабый государственный контроль за использованием дотационных средств; неэффективное использование выделенных средств на местах.

Специфика «российского подхода» заключается в минимизации не социальных последствий реформ, а расходов на решение социальных проблем. Отсутствие адекватной социальной помощи со стороны государственных, региональных и отраслевых органов активизируют систему самозащиты, работающую в основном в жестком режиме выживания. Потенциальные возможности самозащиты населения региона в настоящее время невелики и имеют тенденцию падения ниже критической отметки. Преодоление последней все чаще находит проявление в росте пассивных форм протеста (преступность, суицид, алкоголизм, наркомания молодежи депрессивных угольных регионов и т.п.).

Итак, в результате реструктуризации угольной отрасли России удалось выжить и в значительной степени адаптироваться к условиям рыночной экономики, но многие экономические и особенно социальные задачи реструктуризации остались нерешенными. Выделенные государственные средства в значительной степени использовались неэффективно, бессистемно, подвергались распылению, нецелевому использованию и прямому расхищению.

Попытки непосредственной поддержки угольной промышленности в том виде, в каком они имели место после распада СССР, были обречены на неудачу. Социальные трудности реструктуризации носят объективный характер, поскольку занятость в угольной отрасли неминуемо снижается как при уменьшении, так и при росте добычи угля. Закрытие убыточных шахт, оправданное экономически, не может не привести к негативным социальным последствиям. Увольнение тысяч работников следует рассматривать как социальную катастрофу, последствия которой очень трудно компенсировать даже с помощью продуманной системы мер.

<< | >>
Источник: Под ред. С.Г. Страданченко. ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ ГОРНОДОБЫВАЮЩЕГО КОМПЛЕКСА ВОСТОЧНОГО ДОНБАССА И ПУТИ ИХ РЕШЕНИЯ. 2009

Еще по теме 1.1. Объективная необходимость реструктуризацииугольной промышленности России, цели и задачиреформирования отрасли:

  1. СУЩЕСТВОВАЛИ ЛИ ОБРАЗЦОВЫЕ ОТРАСЛИ ПРОМЫШЛЕННОСТИ?
  2. § 22. Необходимость всеобщего согласия, которая мыслится в суждении вкуса, есть субъективная необходимость, которая при предположении общего чувства представляется объективной
  3. Объективные цели антикризисной стратегии
  4. Для разграничения имущественных отношений по отраслям права необходимо использовать публичное право
  5. ПОЧЕМУ ВО ВРЕМЕНА РАВЕНСТВА И РЕЛИГИОЗНЫХ СОМНЕНИЙ ЧЕЛОВЕЧЕСКУЮ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ НЕОБХОДИМО НАПРАВЛЯТЬ НА ОЧЕНЬ ОТДАЛЕННЫЕ ЦЕЛИ
  6. § 80. О необходимом подчинении принципа механизма телеологическому принципу в объяснении вещи как цели природы
  7. § 2. УЧАСТИЕ РОССИИ В МЕЖДУНАРОДНЫХ СОГЛАШЕНИЯХ ПО ОХРАНЕ ПРОМЫШЛЕННОЙ СОБСТВЕННОСТИ
  8. Раздел II, в котором показано, что государь должен быть силен своей высокой репутацией, и предложены самые необходимые средства для достижения этой цели
  9. 2.1.1. , как отрасль публичного права, включает, прежде всего, правовые нормы об основах конституционного строя Российской Федерации, конституционных правах человека и гражданина в Российской Федерации и о федеральных органах власти России.
  10. 36. ОСНОВНЫЕ ОТРАСЛИ ПСИХОЛОГИИ
  11. 2.1. Автоматизированные системы предприятий и отраслей
  12. Тема 7. Характеристика гражданского права как отрасли.
  13. 5. Основные направления реформы в отдельных отраслях бюджетного сектора
  14. Вопрос 3. Гражданское право в системе отраслей права 1.
  15. 4. Международный опыт организации предоставления социальных услуг в отдельных отраслях
  16. Глава 4. Влияние отраслей народного хозяйства на состояние окружающей среды
  17. ТЕМА 1. СОЦИАЛЬНАЯ ФИЛОСОФИЯ КАК ОТРАСЛЬ ФИЛОСОФСКОГО ЗНАНИЯ