СИСТЕМА ПЛАНИРОВАНИЯ МЕСТНОГО ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ КАК ПОДСИСТЕМА ПЛАНИРОВАНИЯ РАЗВИТИЯ РЕГИОНА М. А. Мазуровский, О. В. Толстогузов

В результате формирования рыночных условий и реформы власти в области государственного и муниципального управления происходят существенные изменения.

В соответствии с разными моделями функционирования местного самоуправления изменяется и система планирования.

Формально объектом пространственного планирования является административно- территориальная единица: субъект федерации, город, муниципальное образование. В то же время в качестве объекта территориального планирования развития выступают, как правило, все сегменты региональной экономики и сферы жизнедеятельности, товарные и финансовые потоки, имущественные комплексы. Не случайно, поэтому объектом планирования выступает регион или ареал (на- пример, городской ареал32), не ограничивающийся административными границами.

Субъект территориального планирования зависит от специфики объекта и носит в общем случае многоуровневый характер, включая и муниципальную и государственную компоненту, а также частный сектор. В результате трансформации общественных отношений, в первую очередь собственности, сформировалось новое управленческое поле, границы которого не совпадают с административными границами. Поэтому внешний формат зачастую выступает в качестве новых рамок для замыкания групп региональных элит и нахождения консенсуса между ними.

Современная ситуация требует самостоятельного позиционирования и формулирования новой идеологии региональным субъектом управления. Неслучайно поэтому в новых условиях в новом качестве в управленческом поле обозначились регионы (субъекты федерации, города, муниципальные образования). Они стали играть важную роль как специализированные системы воспроизводства качественных ресурсов, прежде всего, человеческого потенциала, а также особой комбинации факторов производства. При этом географический принцип управления не всегда соответствует экстерриториальности функционирования капитала.

В условиях перехода к рыночной экономике происходит смена парадигмы управления, предполагающая изменение целей, институциональных условий и выбора функциональных возможностей с учетом адаптационного потенциала объекта управления. На смену централизованному приходит стратегическое управление, направленное на формирование уникальной позиции в глобальной матрице международных и межрегиональных обменов. Первый шаг региона на этом пути - выбор стратегии - образа организационных действий и управляющих подходов, используемых для достижения целей и обеспечения позиционирования территории. При этом конкурентные преимущества региона рассматриваются как целевая функция и как важнейший фактор при определении его стратегии в условиях внутренних ограничений и действия глобальных форматов.

В связи с вышеупомянутыми обстоятельствами предложим следующие принципы формирования региональной системы планирования: 1)

сочетание административного управления с развитием частно-государственного и частно- муниципального партнерства; 2)

использование в качестве базовой для развития экономики территории формулы капитализации активов территории (ресурсы - факторы производства - основной капитал - модернизации капитала); 3)

применение дифференцированного подхода к субъектам управления; 4)

планирование и формирование коммуникаций и отношений между субъектами управления как подсистемами; 5)

применение принципа «наименьшего действия»; 6)

принцип обеспечения баланса интересов региона, организаций и муниципальных образований, при соблюдении ограничений, налагаемых законодательной базой.

Практика использования договорных отношений между исполнительным органом власти и организациями показывает, что путем варьирования типами контрактов и их параметрами можно решать достаточно широкий круг проблем: от обеспечения посредством государственного или муниципального заказа поставок услуг и товаров, до обеспечения занятости социально незащищенных групп населения. Как показывает зарубежная практика, эффективными структурами выступают как государственные учреждения, так и имеющие статус некоммерческих и негосударственных организаций. Последние, кроме того, выступают также в качестве посредника - носителя коммуникаций и транслятора смыслов и позиций в диалоге между бизнесом и властью.

С целью использования второго принципа предложим направления для формирования и развития основного капитала для муниципального образования, не имеющего производственных мощностей и достаточных природных ресурсов на своей территории: - жилищное строительство; куль- турный, сельский, экологический и экстремальный туризм; переработка лесопродуктов, сельхозпродуктов или морепродуктов.

Работающий на территории бизнес размещает капитал в свои проекты при гарантиях эффективности размещения капитала. 2)

Бизнес размещает капитал в предложенный территорией проект при наличии определенных гарантий и снижении рисков. 3)

Бизнес приходит со своим проектом на выбранную территорию и использует свои технологии при тех же гарантиях. 4)

Промышленно-строительные группы ведут поиск оптимальных путей для развития бизнеса в сегменте недвижимости, при этом местные сообщества конкурируют за привлечение инвестиций за счет предложения комбинации факторов производства и гарантий снижения рисков.

Исходя из сравнения вопросов местного значения, находящихся в компетенции муниципальных образований, сделаем необходимый для нашего исследования вывод в отношении городского округа. Так планирование застройки, организация строительства и содержание муниципального жилищного фонда относятся к поселениям и городским округам. В то же время вопросы охраны окружающей среды, организация образования и медицинской помощи относятся и к муниципальным районам и городским округам.

В то же время городское поселение является одновременно и административным центром района, где сосредоточены основные административные ресурсы и имущество. Таким образом, речь идет об объединении компетенций при выполнении совместных проектов. Поэтому речь идет о дифференцированном подходе при формировании системы планирования на муниципальном уровне с разделением субъектов по группам (см. таблицу 1).

Таблица 1. Распределение субъектов по группам - подсистемам региональной системы планирования (РСП). СП - сельское поселение, ГП - городское поселение, МР - муниципальный район, ГО - городской округ Уровни планирования и фазы совершенствования экономики территории 1 гр. 2 группа 3 гр. РСП СП ГП МР ГО ОПЕРАТИВНОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ + + + + + Текущее планирование Воспроизводство ресурсов: предметы и средства труда, кадры, занятость + + + + + Расширенное воспроизводство факторов производства.

Целесообразно говорить об объединении городского поселения и муниципального района в единую систему планирования - подсистему региональной системы планирования. В отношении муниципального образования рассмотрим подход, основанный на применении принципа «наименьшего действия», суть которого заключается в следующем

Каждый уровень планирования не является обязательным для администрации муниципального образования, поскольку планирование осуществляется только при наличии объекта, компетенции и предмета управления. При отсутствии последних местная система планирования является частью (подразделением) системы территориального планирования в соответствии с административным подчинением или является результатом совместного территориального планирования. Совместная подготовка проектов документов территориального планирования осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий путем комплексного решения вопросов территориального планирования, в целях планирования размещения объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения на территориях нескольких муниципальных образований либо планирования размещения объектов капитального строительства регионального или местного значения на территориях других муниципалитетов, в целях установления ограничений использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах зон охраны объектов культурного наследия федерального или регионального значения.

Таким образом, предложим отбор действий осуществлять по критерию эффективности и действительной необходимости (при наличии компетенции и предмета управления) в формировании того или иного элемента системы планирования (таблица 2).

Так как муниципальное образование одновременно является объектом планирования со стороны внешнего субъекта, то и планирование его пространственного развития включается как подсистема во внешнюю систему. Поэтому важным является отношения между субъектами (администрации и частного сектора).

Таблица 2. Система документов территориального планирования ДОКУМЕНТЫ СП ГП МР ГО РСП о КРАТКОСРОЧНЫЕ + + + + + еь

В „ СРЕДНЕСРОЧНЫЕ - / + + + + + нч еп

о

И ДОЛГОСРОЧНЫЕ - - / + - / + + + Концепция социально - экономического развития - - - - + СТРАТЕГИЧЕСКИМ ПЛАН - - / + - / + + + Основные направления деятельности администрации - - / + - / + + + Программа социально - экономического развития - - / + - / + + + ФИНАНСОВЫЙ ПЛАН - / + + + + + БЮДЖЕТ + + + + + ПРОЕКТЫ - / + + + + +

В рамках складывающейся системы планирования (таблицы 1 и 2) для успешного экономического развития территории необходимо преобразовать ресурсы в активы, найти источники средств и подготовить рабочие площадки, обладающие привлекательностью для участников инвестиционного процесса, доступные и обладающие способностью сохранять стоимостной потенциал независимо от уровня инфляции в стране. Таким источником является имущественный комплекс муниципального образования как элемент ресурсного потенциала территории, сохраняющий стоимостной потенциал.

В условиях переходной экономики и реальных возможностей городского округа основным условием для развития экономики является особая комбинация факторов производства и основным ресурсом - имущественные комплексы, подготовленные для капитализации и инвестирования.

В то же время имущественный комплекс является важнейшим (однако недооцененным и недосчитанным) элементом ресурсного потенциала региона. К имущественному комплексу относится не только недвижимость, находящаяся в собственности субъекта федерации и муниципальных образований, но и иные материальные и нематериальные активы. Однако средства, вложенные в имуще- ство, заморожены в буквальном смысле слова - они не превращаются в источник инвестиций. Отсутствует правовой механизм в виде единства прав на имущество (неделимость имущественного комплекса), финансово-экономический механизм взаимосвязи рынка капитала и рынка недвижимости. Необходимы условия (правовые, экономические, организационные, информационные), которые бы позволили системно использовать недвижимое имущество как источник привлечения самовозрастающих средств, как инвестиционный капитал. Эти вопросы попадают в компетенцию местного самоуправления и являются необходимыми для поиска ответов при формировании местной экономической политики.