Лекция II. Историческая часть.

      Общие замечания о послевоенной обстановке в Западной Европе. Предпосылки к созданию ЕЭС. Отличие ЕЭС от "большой семерки". Россия (СССР) и ЕЭС: предпосылки сотрудничества этих субъектов международного права.

      В 1970 г. генеральный секретарь Комиссии ЕЭС Эмиль Ноэль в предисловии к своей брошюре писал: "Классифицировать систему Европейского Сообщества дело нелегкое. Сообщество по сути больше обычной межправительственной организаций. Его институты имеют собственный статус и широкие полномочия. Но Сообщество нельзя отнести к правительству федерального типа, которому в сфере своей компетенции каким- то образом подчиняются национальные правительства и парламенты. Пусть историки попытаются в дальнейшем дать квалификацию нашей системе институтов, а сами мы лишь осторожно заметим, что речь идет о новой системе - системе Сообщества"'.

      К моменту, когда Ноэль писал свою брошюру, ЕЭС, или иначе Общий Рынок, прошло почти 20-летний путь. Его институты обрели очертания, но процесс был далек от завершения. Поэтому Ноэль говорит об "осторожности", с которой он пытается характеризовать названные институты. Но минуло еще два десятка лет. Указанный процесс состоялся: институты сложились, функционируют, ясны и бесспорны их полномочия. Пришло время их классификации, поскольку с точки зрения содержания институты ЕЭС обрели устойчивость, которую, как предполагает руководство ЕС, не может поколебать происходящий численный рост членов ЕЭС.

      Сейчас практически все страны Европы, ранее состоявшие в других торгово-экономических блоках, покинули своих прежних партнеров и стучатся в двери ЕЭС в надежде, что им откроют. Исключение, может быть, составляет Россия, понимающая, что при нынешнем тяжелом состоянии ее экономики в ЕС ей дорога закрыта.

      В предбанник другой организации - "великолепной семерки" (политико-экономического объединения ведущих капиталистических государств мира) ее могут допустить.

      Там удобно будет читать России нотации, влиять на ее курс в мировых делах, но... в реальности от "семерки" мало что зависит: это организация всего лишь благих пожеланий, а не конкретных решений.

      И в самом деле, странен сам состав "семерки": большинство - четыре державы (ФРГ, Англия, Франция и Италия) - уже не хозяева в собственном доме. Основные решения как в экономике, так и в политике принимаются сейчас в рамках Западной Европы коллективно. Для того и создавался Единый Рынок (ЕР), ЕЭС, а теперь - Европейский Союз (ЕС).

      Представители этих четырех государств на заседаниях, "семерки" не могут брать обязательства от имени ЕС, они там лишь присутствуют в личном качестве, не более. Впрочем, документы, принятые "семеркой", и не претендуют на обязательный характер. Ну а правящие круги России лишь по незнанию полагают, что прием ее в "семерку" - великая честь. Другие государства за этой честью почему-то не гонятся, а вот у дверей ЕС - очередь! И не зря: присоединение к "семерке" - пустая демонстрация, своего рода вызов ученика к доске, а вот вступление в ЕС - экономическое благо, по крайней мере для крупного капитала.

      Нелишне еще раз подчеркнуть, что объединение сравнительно небольших стран Западной Европы в единую торгово-экономическую организацию невыгодно для крупных монополий (промышленных, финансовых, торговых). Именно им нужно было единое западноевропейское экономическое и правовое пространство. Им было тесно в национальных рамках. Не мелкому и среднему производителю нужны континентальные масштаба, и уж тем более не рабочему, ремесленнику и крестьянину, которым более чем достаточно масштабов своего города или района.

      Но также следует помнить, что Россия находится совсем в ином положении Мы никак не можем ни насытить, ни освоить свой рынок. И наша задача не везти товары (финансы, услуги), за чужие границы, а оградить своих товаропроизводителей от "варягов", которые и развиты посильнее, и не прочь сплавить нам продукцию второго сорта. Положение, сложившееся в России в этом отношении, сродни ситуации в КНР.

      Ирония состоит в том, что в ходе так называемых реформ мы устремились к западным институтам, имея о них очень слабое представление, будь то Международный Валютный Фонд, ГАТТ, Всемирный Банк, Банк (в том числе и европейский) Реконструкции и Развития, Лондонский клуб, "семерка" и т.д. Даже на очень высоких уровнях в Москве немногие видят отличие Европейского Совета от Совета Европы. Ничтожны знания и о механизме ЕС.

      И так вот, "не зная броду - сразу в воду"! Получаем соответствующий результат: участие России в этих институтах приносит выгоду кому угодно, но не своему обществу в целом. Под общественной невыгодой мы понимаем то, что видим: резкое падение производства, науки, культуры, уровня жизни трудящихся классов. А значит, все это будет со временем пересмотрено с точки зрения национальных российских интересов. Однако же пересмотр должен происходить со знанием дела, иначе он будет явлением болезненным для всех сторон.

      Прежде чем устремляться в западные политико-экономические институты необходимо обладать определенной информацией об их структуре и полномочиях.

      Этапы создания ЕС сообразовывались с общими условиями развития обстановки в Западной Европе и в мире в целом. К этому времени наметились один предварительный и три основных этапа. В качестве этапа предварительного сошлемся на формирование идеи европейской интеграции и постепенный переход последней в практическую плоскость.

      Идея объединения европейцев (но без англичан) зародилась в конце XIX в. в целях борьбы с США и Японией в колониальных странах. Но в то время наиболее острыми оказались противоречия между самими европейскими государствами, вызвавшие две мировые войны.

      По окончании страшного периода мировых войн идея европейской интеграции реанимируется. И основная роль здесь, несомненно, принадлежит монументальной фигуре Уинстона Черчилля.

      В сентябре 1946 г., выступая в Цюрихе, он предложил создать федерацию Соединенных Штатов Европы, основу которой составляла бы ось Париж - Бонн, т.е. союз Франции и Германии.

      Замысел Черчилля был конкретен. Он заявил: "Я верю в то, что европейские нации образуют единый фронт, единый монолитный блок под эгидой европейского совета. Я возлагаю свои надежды на Соединенные Штаты Европы"'.

      От слов Черчилль перешел к делу, создав в Лондоне ассоциацию "Объединенная Европа". В июле 1947 г. аналогичная ассоциация была создана во Франции, а в декабре 1947 г. упомянутые ассоциации объединились с бельгийской лигой "Европейского сотрудничества", с Союзом европейских федералистов и с Социалистическим движением за создание Соединенных Штатов Европы.

      Был создан международный координационный комитет сторонников движения "Объединенная Европа" во главе с Дунканом Сэндисом.

      В мае 1948 г. в Гааге был созван 1 Европейский Конгресс, на котором были представлены организации (их было много), выступавшие за объединение стран Западной Европы.

      В результате в конце 1948г. - было оформлено - "Европейское движение". Идея Европейского объединения стала приобретать реальность.

      Первый этап, начало 50-х - середина 70-х годов, связан преимущественно с экономической интеграцией, созданием соответствующих институтов ЕЭС, обеспечением места ЕЭС в международных экономических отношениях. Нельзя не отметить, что на этом этапе ЕЭС как своеобразный Государственный институт далеко не сразу получило признание даже в масштабах Европы.

      Да, страны-участники делегировали совершенно определенно свои полномочия в экономической сфере институтам ЕЭС, но не только аутсайдерам, чужим государствам, но и самим странам - членам ЕЭС надо было привыкнуть к мысли, что многие вопросы уже решаются не самими государствами, а в Брюсселе.

      Зачастую получалась странная ситуация. Собирается, скажем, международная конференция по вопросам, например, рыболовства. Вырабатывается серьезный документ, идут споры, находят компромиссные формулировки и вдруг... страны ЕЭС заявляют, что все это, мол, хорошо, но не они обладают компетенцией, а Комиссия ЕЭС. Иногда за этим следовала "немая сцена" в духе известного произведения Н.В. Гоголя.

      Лишь к началу 80-х годов советские делегации перестали возражать против присутствия на международных конференциях представителей ЕЭС в качестве наблюдателей. Но уже тогда, кстати, позиция СССР выглядела абсурдной: представители стран - членов ЕЭС сидели за общим столом, как правило, помалкивая, потом отходили в сторону к наблюдателю от ЕЭС, советовались и затем кто-то из них выступал с единой позицией.

      Трудно сказать, чем тогда руководствовалась советская сторона. Надеяться в то время на развал Общего рынка было бессмысленно. Логичнее было бы посадить к общему столу представителя ЕЭС, а представителям стран, его составляющих, отвести роль наблюдателей. Автору изложенного абсурд был ясен, но..., верный инструкциям, и он требовал устранения представителя ЕЭС из зала заседаний, хотя хорошо понимал, что возможно и формально, но компетенцией в тех же вопросах рыболовства в Северо-восточной Атлантике обладал именно этот представитель.

      Автор писал в 1978 г., что "самое большее, на что теоретически можно рассчитывать в условиях монополистического капитализма, - это образование подобия конфедерации"'. Ошибочно ли данное утверждение? Ведь речь сейчас идет о федерации, может даже и о большем - о Союзе, полуунитарном государстве. Мы остаемся на прежней позиции. Конфедерация в случае ее создания могла 6ы состоятся. Союз в его задуманном виде - нет; Лишить западноевропейские государства статуса национальных государств - дело безнадежное даже в самой отдаленной перспективе.

      Хотя этот вывод не бесспорен. По Ленину, например, это возможно: "Развивающийся капитализм знает две исторические тенденции в национальном вопросе.

      Второй тенденции, предсказанной В. И. Лениным, Западная Европа уже достигла, но вот сможет ли она ее и развить и укрепить?

      На наш взгляд - нет, но возможно и иное мнение. Известный французский ученый А. Маршаль, например, писал: "Территориальная интеграция выходит далеко за рамки экономического явления как такового. Она вводит в игру идею социальной связи и солидарности, осознание индивидами и группами их принадлежности к сообществу. Территориальная интеграция - это крайне сложный феномен, который включает всю совокупность социальной жизни".

      Как мы видим, на этом этапе речь идет об идее, феномене, но автор отнюдь не предсказывает их практическую реализацию.

      Второй этап европейской интеграции охватывает период с конца 70-х до начала 90-х годов, т.е. до Маастрихтских соглашений.

      В 1973 г. "шестерка" членов ЕЭС превратилась в "девятку", в 1981 г. число их достигло десяти, а в 1986 г. - двенадцати.

      Рост числа государств - членов ЕЭС не менял экономическую систему сообщества, она уже сложилась и укрепилась. На повестку дня был вынесен вопрос о политической интеграции, а точнее - о политико-правовых преобразованиях институтов Общего рынка в направлении создания определенной наднациональной западноевропейской организации.

      Стремление правящих кругов государств Западной Европы к интеграции вообще имеет объективную тенденцию к объединению производительных сил отдельных государств, созданию крупного регионального хозяйства. Но объяснить это стремление лишь экономическими соображениями недостаточно. Экономическая  интеграция, и весьма эффективная, состоялась уже на первом этапе. Зачем же было форсировать политическое объединение?

      Объяснение находим в том факте, что на мировой арене ЕЭС сталкивалось с жестокой экономической и политической конкуренцией со стороны США и Японии, а в Европе - с давлением (политическим и военным) со стороны СССР. К тому же внутреннее положение в странах ЕЭС было весьма далеким от социальной гармонии и мира, на подъеме находились левые силы, объединенные идеей "еврокоммунизма". В таких условиях конечной целью экономического сотрудничества стран Западной Европы является "укрепление социальной структуры Европы и стабильности ее социальных и политических институтов"'.

      А чисто экономические задачи и без этого решались довольно успешно, поскольку в предшествующий период посредством межгосударственных соглашений, ограничивающих национальный суверенитет в экономической сфере, был создан вполне эффективный наднациональный механизм. Подчеркнем одну мысль: образование ЕЭС - это результат огромной правовой работы, в основе которой лежат межгосударственные соглашения.

      Благодаря соглашениям родилась такая межгосударственная организация, которая, опять-таки через соглашения, стала все больше обретать черты суверенного вненационального государства. Процесс продолжается и он по-своему уникален!

      До сих пор объединение государств происходило, как правило, открыто или завуалировано, но силовым путем.

      А вот правовой путь создания государства - явление редкое, исключительно интересное для любого юриста и политика.

      Причем, что особенно интересно, основу этого образования составляют всего-навсего две сотни правовых норм (в основном Римский договор 1957 г.). Это своего рода конституционные (статутарные) акты, которые не так уж сложно разработать, ратифицировать в национальных парламентах, но заставить их работать... Для этого необходима глубокая правовая культура. Ведь, обратите внимание, нормы Римского договора, обязательства их выполнения практически ничем не гарантированы. Нет механизма принуждения. Вы не можете государство - субъект международных отношений и права - посадить на скамью подсудимых, как это можно проделать с субъектом внутреннего права, нарушившим конституцию или законы страны. Но, по условиям Римского договора, можно привлечь его к судебной ответственности и ненасильственно обязать выполнить решения суда. И что самое удивительное: к ответственности привлекают и судебные решения исполняют. Все держится на совместном интересе и воле к интеграции, на понимании того, что нужно именно так, а не иначе.

      Все это удивительно, конечно, но только с точки зрения нашего правового беспредела и беззакония, нежелания государственных и иных структур считаться с заявленными и вроде бы действующими нормами права.

      Указанная правовая культура западноевропейских стран - это сложившаяся традиция, обычай и привычка. Только благодаря ей интеграция в рамках ЕЭС стала возможной. И в силу отсутствия таковой в России и иных странах СНГ правовое воссоздание наднационального союза на территории бывшего СССР сейчас не представляется возможным.

      И, кстати, именно в силу низкой правовой культуры вызывает сомнение ожидание того, что страны Восточной Европы смогут в действительности в близком будущем пополнить ЕС, хотя в июле 1993 г. в Копенгагене на совещании стран ЕС в верхах и было решено, что Болгария, Польша, Венгрия, Чехия, Словакия и Румыния могут стать членами ЕС, "когда они того пожелают".

      Конечно, правовая (и общая) культура в странах Западной Европы не появилась сама по себе. Об этом в официальных публикациях почти ничего не говорится: много об экономике, политике и - ничего о праве. Просто право подразумевается во всем.

      В контексте предлагаемой лекции укажем на тот факт, что в базовом Римском договоре 1957 г. о ЕЭС ссылки на право как таковое неоднократны. Так, в ст. 164 говорится о том, что при толковании Договора право должно соблюдаться. Право вообще напоминает какую-то великую абстракцию, стоящую над Договором.

      В ст. 173 использовано выражение "...несоблюдение настоящего Договора или иной нормы права, относящейся к его применению..." Опять мы видим ссылку на любую норму права.

      А в ст. 215 (2) речь идет о том, что ответственность ЕЭС базируется на "основных принципах общего права государств-членов".

      Характерным является то, что в регионе Западной Европы ссылка на общие принципы или нормы права укрепляют юридический документ: предполагается, что международная ответственность, вызванная нарушением положений договора, подкрепляется (усиливается) ответственностью по внутреннему праву.

      Но это там так предполагается. В наших условиях предположение, к сожалению, было бы иным: ответственность ограничивается, если она со сферы международного правопорядка переходит во внутренний. У нас правовая психология диаметрально противоположна западной. При создании международного документа мы всегда испытываем облегчение, если собственные обязательства по его исполнению можно хоть как-то увязать с нормами внутреннего права, которые, как известно, в наших условиях "что дышло: куда повернешь - то и вышло".

      Изложенное вовсе не означает, что в России (а по аналогии и в странах СНГ) нет правопорядка или не работают законы. Они работают, но как-то выборочно. Возьмем элементарный пример.

      В стране действует уголовный кодекс, в котором предусмотрены санкции в связи с хищениями на производстве. Применимы ли они? Вроде бы да. Но далеко не всегда. Над всеми нами довлеет общественное сознание. С одной стороны, мы видим, что человек совершил хищение, а значит он виноват. А с другой, - его зарплаты недостаточно для обеспечения семьи. Его труд оплачивается заведомо низко. Ну как тут быть? Или: как соблюдать соответствующую норму права, которая в материальном смысле не подкреплена? Ведь от человека можно требовать честного образа жизни лишь тогда, когда его заработок достаточен для содержания семьи или, проще говоря, он должен быть равным хотя бы четырем прожиточным минимумам (на себя, жену и двоих детей).

      Это ведет к тотальному отрицанию права, создает уродливую правовую психологию. И тогда на свет плодятся нормативные акты, которые и не предполагаются к исполнению, растет правовой нигилизм.

      Ведь право не сводится к нормам. И любому мало-мальски грамотному юристу это известно. Еще в прошлом веке известный русский юрист С.А. Муромцев отмечал, что "недействующие, неприменяемые субъектами права нормы нельзя назвать правом"'.

      Кстати, и необходимость учета в праве интересов индивида не является чем- то новым. В 70-е годы XIX в. известный немецкий ученый Р. Иеринг в работе "Цель в праве" писал, что общество можно понять через роль "жизненных потребностей в широком смысле и, в частности, через интересы каждого индивида. А К. Маркс эту мысль еще больше конкретизировал: "Суть дела не в том, что, когда каждый преследует свой частный интерес, достигается совокупность частных интересов... Суть дела заключается, скорее, в том, что частный интерес уже сам есть общественно определенный интерес и может быть достигнут лишь при условиях, создаваемых обществом, и при помощи предоставляемых обществом средств..."

      И никому никогда в голову не приходила идея в теории оспаривать изложенные положения. На Западе так и поступали: постарались поелику возможно учесть минимальный личный интерес индивида. А в бывшем СССР вошла в норму политика ограничения таких интересов во имя различных общественных целей.

      В 1951 г., всего через шесть лет после окончания войны, в Париже ряд государств Западной Европы (Германия, Франция, Италия, Бельгия, Нидерланды, Люксембург) подписали соглашение о создании Европейского объединения угля и стали (ЕОУС). Были заложены основы Общего рынка. И уже тогда предусматривалось учреждение европейского парламента, члены которого должны были назначаться из национальных парламентариев.

      В то время, как и позже, создание ЕП на основе прямых выборов расценивалось как важный шаг к политической интеграции стран Западной Европы, но время для прямых выборов еще не созрело. Тормозом долгое время служила Франция. В деголлевский период, с середины 50-х до почти конца 60-х годов, отмеченный энергичным национализмом, Франция препятствовала как расширению членства ЕЭС, так и любым предложениям о политическом сближении западноевропейских государств на узкой блоковой основе. Именно из-за позиции Франции и лично де Голля, у которого была своего рода аллергия на "англосаксонский" вирус, Великобритания, Дания и Ирландия дожидались приема в ЕЭС 12 лет. И лишь после их присоединения в 1973 г. оживляется идея политической интеграции в рамках "девятки".

      В 1974 г. на совещании в верхах руководители стран - членов ЕЭС приняли решение о проведении в течение 1978 г. прямых всеобщих выборов в ЕП.

      Как видим, с модификацией роли и места ЕП в системе органов ЕЭС связывалась идея политической интеграции Западной Европы. В то время эта идея исключала присутствие Испании и Португалии, правящие режимы которых не соответствовали принятым моделям западной демократии. Эти страны присоединились к Сообществу позднее: Греция в 1981 г., а Испания с Португалией - в 1986 г.

      Запомним, что произошло это присоединение не сразу, по политическому волеизъявлению, а на основе специальных соглашений и при соблюдении определенных условий.

      Если проанализировать отношение к решению о прямых и всеобщих выборах в ЕП, проявленное в то время в странах ЕЭС, то картина представляется следующая.

      В ФРГ правительство и три основные политические партии (социал-демократы, свободные демократы и демохристиане) безоговорочно поддержали это решение. По сути, поддержка была всеобщей.

      Во Франции правительство, хотя и выступало в пользу ЕП нового типа, но выдвинуло ряд оговорок по ограничению его полномочий. Против была деголлевская партия и французские коммунисты. Сходную позицию занимали крайне правые группировки. В Англии правительство, консервативная и либеральная партии были за, а против - левое крыло лейбористской партии и профсоюзы.

      Профсоюзы в странах ЕЭС были в основном либо против ЕП. либо колебались.

      В Италии, странах Бенилюкса и Ирландии правящие круги и влиятельные политические партии (хотя и с определенными нюансами) разделяли необходимость создания ЕП, "представляющего народы Европы", а в Дании лишь 20 % депутатов парламента (левые социалисты, коммунисты и радикалы-либералы) выступали против такого парламента.

      Можно, таким образом, констатировать, что, как правило, политические круги стран "девятый" выступали в пользу европейской политической интеграции и вели большую работу по формированию общественного мнения, в пользу интеграционных идеям. Опросы, проведенные в первой половине 1976 г., дали следующие результаты: в Италии в пользу ЕП высказались 78 % опрошенных, Люксембурге - 75 %, ФРГ - 73 %, Голландии, Ирландии, Бельгии - 59 %, Англии -41 %, в Дании - 32 %. Однако при этом около 90 % опрошенных отмечали, что им не ясна сущность идеи политической интеграции.

      Комментарии прессы и должностных лиц носили разноречивый характер, зачастую расходились с официальной позицией правительств. Получалось так, что заявленная официальная позиция размывалась сделанными комментариями. Необходима была какая-то конкретика, под которой правительства могли бы, если не подписаться, то формально обязаться. Да и комментарии средств массовой информации могли бы носить более осмысленный характер, внедрять идею политической интеграции людям более эффективно. Ведь не секрет, что, в принципе, независимо от места и национальности каждый человек (или народ) не против объединения с другим человеком (народом), если последний хороший. Но хороша ли была объединительная идея? Ее решили конкретизировать.

      С этой целью в начале 1975 г. бельгийский премьер-министр Л. Тиндеманс получил от руководства Европейского Совета Министров предложение подготовить доклад, который содержал бы соображения о мероприятиях, необходимых для реализации идеи политической интеграции стран - членов ЕЭС.

      Доклад Л. Тиндеманса о "Европейском Союзе" был представлен в ЕС в январе 1976 г. В нем предусматривалась значительная степень интеграции стран ЕЭС в политической, военной, экономической и валютной сферах, а также проведение ими единой внешней политики.

      Первым шагом на пути к цели должны были стать прямые и всеобщие выборы в ЕП. Поскольку таким образом парламент приобретал представительный характер, формально отражая волю западноевропейских избирателей, то полномочия его должны были существенно расшириться, особенно в области законодательной инициативы. Парламент становился реальным противовесом Европейскому СМ, как высшему до сих пор "законодательному органу", и Европейской Комиссии, как органу исполнительному.

      Совет министров включался в число основных органов ЕЭС (до этого выступал как самостоятельный орган). Он должен был, принимая решения, определять конкретный орган Сообщества, ответственный за их выполнение.

      Комиссия ЕЭС (до этого момента фактически главный постоянный орган) должна была представить в СМ свои соображения по вопросам, в отношении которых она могла бы принимать самостоятельные решения. Председатель ЕК должен был назначаться СМ и утверждаться ЕП.

      Общее направление реорганизации руководящих органов ЕЭС должно было, по мнению докладчика, отходить от национальных позиций и ориентиров к позициям ЕЭС, что могло дать импульс к развитию "общеевропейского мышления и ответственности".

      В сфере внешней политики доклад Л. Тиндеманса предусматривал не большую координацию, а согласованность единой линии "Европейского Союза", даже в случае необходимости путем принятия решений на основе большинства поданных голосов.

      Особую обеспокоенность докладчика, а со временем не только его, но и лидеров ведущих стран - ФРГ, Великобритании, Италии - вызывало то, чтобы "единую" внешнюю политику ЕС стремились увязать с интересами США. Бельгийский премьер-министр даже не постеснялся предложить разработать комплекс мер, направленный на то, чтобы лучше согласовать внешнюю политику "Европейского Союза" с политикой США.

      Докладчик признавал, что вопросы обороны являются наиболее сложными. Как известно, в 1954 г. из-за противодействия Франции развалился план создания Европейского оборонительного сообщества.

      К 1976 г. Франция проявила большую покладистость, выразив готовность сотрудничать в стандартизации вооружений. Соответственно Тиндеманс включил в доклад положение о созыве регулярных совещаний военных представителей государств "девятки" и о создании Европейского агентства по вооружениям.

      В валютно-экономической сфере рекомендации докладчика оказались особенно путаными и спорными, что, по сути, отразило наличие противоречий между странами ЕЭС. Тиндеманс предложил оставить Великобританию и Италию в силу чрезвычайных трудностей экономики вне валютного союза какой-то период времени. Автор полагал, что такой союз может объединять лишь страны со сравнительно одинаковым уровнем экономического развития. Он исключал возможность перераспределения в рамках ЕЭС национальных доходов. Определенный здравый смысл в этом, на наш взгляд, был. Ни ч этом случае Великобритания и Италия, оставшись за бортом валютного союза, вряд ли бы смогли подтянуть свою экономику до уровня остальных стран ЕЭС. По-видимому, Тиндеманс это понимал и, ратуя в целом за единую промышленную политику, не предложил ничего, кроме усиления координации стран ЕЭС в области энергетики и научных исследований. Отмеченное явно не могло обеспечить даже приблизительную пропорциональность экономического развития стран Западной Европы. Такая экономическая бесперспективность ставила под вопрос любые рекомендации в политической или военной сфере, или декларации о необходимости создания единой общеевропейской системы социального обеспечения.

      В апреле 1976 г. на совещании глав государств и правительств стран ЕЭС доклад Тиндеманса подвергся резкой критике многими странами (исключение представляла лишь ФРГ и, в силу авторства своего премьера, Бельгия). Лидеры выступали с нападками на ЕЭС и друг на друга. В конечном итоге рекомендации Л. Тиндеманса, как и другие конкретные 'предложения по проблеме дальнейшей интеграции Западной Европы, поддержки не получили.

      Реальным в повестке дня остался вопрос о прямых и всеобщих выборах в ЕП, необходимость которых никто не отрицал, но лидеры ЕЭС весьма неохотно поднимали темы, относящиеся к компетенции данного органа, его места в отношении национальных парламентов, правительств и руководящих учреждений ЕЭС. Причины этого понятны, поскольку речь надо было вести об ограничении национального суверенитета, о таких перспективах политического развития стран ЕЭС и Сообщества в целом, которые могли вызвать противоречия, способные убить в зародыше идею объединения Западной Европы.

      Здесь уместно вспомнить кое-что из истории ЕЭС. Если у истоков идеи европейской интеграции находился У. Черчилль, то его практические преемники - Жан Монне и Робер Шуман - на первом этапе, и де Голль и Аденауэр - на втором.

      Монне вообще называют отцом объединенной Европы. Он возглавлял Комиссариат по планированию и администрации де Голля после освобождения Франции. Монне подготовил проект объединенной Европы, а затем добился принятия последнего лидерами ряда западноевропейских стран.

      В основе проекта лежала идея создания ЕОУС. За ее реализацию взялся Робер Шуман, преуспевший в этом деле, хотя правительство Великобритании от участия в проекте отказалось.

      В связи с позицией Великобритании интересен комментарий Ж. Монне: "Не тратьте нервы на Великобританию. Она всегда

       начинает с того, что говорит "нет". Она присоединится к Сообществу, потому что у нее не будет другого выхода"'. Как видим, он оказался вполне прав.

      Не менее интересно и второе замечание-предостережение Ж. Монне: "Идите так далеко, как это возможно в механизмах союза. Но никогда не трогайте основ суверенитета государств-членов"

      К настоящему моменту развитие механизмов ЕС достигло максимума. На повестке дня - ломка национальных суверенитетов. Состоится ли она или... прислушаются к голосу Ж. Монне?

      Европейский Парламент. Выборы в него были первой пробой реальности идеи политического объединения западноевропейских государств. Будучи в целом большой политической проблемой, создание Парламента и начало его деятельности предполагало решение ряда проблем. Основные из них: договоренность о составе; о порядке выдвижения кандидатов и проведения выборов; об унификации национальных избирательных законов; оформление и подписание в Европейском СМ соответствующего соглашения по этим вопросам и ратификация соглашения в национальных парламентах стран-участниц; установление единой даты выборов в ЕП; определение полномочий этого национального органа, важного, но пока' еще не высшего.

      Каждая фаза создания "европейского единства" была полна противоречий.

      Тот же Л. Тиндеманс в докладе и комментариях к нему выступал за расширение полномочий ЕП, а затем, после подписания соответствующего соглашения в рамках Европейского СМ, вдруг заявил, что парламент "не должен иметь законодательных полномочий", а должен лишь проявлять в этой области "инициативу", оставляя принятие конкретных решений на усмотрение ЕС^ В противном случае, продолжал он, есть риск породить власть, которая может стать "неуправляемым чудовищем", поскольку, "будучи однажды избранными, парламенты ухитряются постоянно расширять свою власть"

      Пример Л. Тиндеманса наиболее отчетливо показал непоследовательность западноевропейских политических лидеров. Хотя осторожность тогда проявляли многие. Президент Франции В. Жискар д' Эстэн заявил: "... изменения порядка выборов депутатов в Европейский парламент не предполагают никакого изменения в сущности и полномочиях самого парламента"

      Цитирование подобных высказываний в тот период можно было бы продолжить, но возникает вопрос: для чего вообще создавать новый орган, избираемый прямым и всеобщим голосованием, если у него не будет надлежащих полномочий? И как это совместить с основным юридическим постулатом, согласно которому орган, отражающий суверенную волю народа, наделяется наивысшей законодательной силой?

      По мере продолжения дискуссии все большую силу набирало мнение о том что, если новый парламент будет выступать лишь тенью старого, то вряд ли есть смысл в организации общеевропейских выборов.

      20 сентября 1976 г. главы государств и правительств стран ЕЭС подписали в Брюсселе "Акт, относящийся к выборам в Ассамблею на основе прямого избирательного права".

      В документе предусматривалось единовременное избрание 410 депутатов от 9 государств ЕЭС на основе (пока что) норм национального законодательства. Они должны были называться: "представители Народов и государств, объединенных в Сообщество", и избираться на 5 лет.

      Депутаты ЕП могли быть одновременно и членами национальных законодательных, ноне исполнительных органов, и не могли быть служащими исполнительных органов ЕЭС.

      В ЕП устанавливались следующие квоты отдельных стран: ФРГ, Великобритания, Франция и Италия - по 81 депутату; Голландия - 25; Бельгия - 24; Дания <- 15; Люксембург - 6.

      Время выборов определялось в каждой стране, но приходиться оно должно было на один из дней в единый дополнительно согласованный период от утра четверга до ближайшего воскресенья.

      Соглашение о выборах в ЕП подлежало ратификации в национальных парламентах стран "девятки". Дата выборов должна была быть установлена по завершении процесса ратификации.

      Нельзя обойти вниманием и вопрос о политической сути начатого процесса западноевропейской политической интеграции: процесс был начат на откровенно проамериканских позициях. И не меняют дела заявления типа: "Европа может взять на себя ответственность за свободу своих действий, вместо того чтобы получать указания из Вашингтона".

      Подобных заявлений в то время было много, но они значили и, значат совсем мало.

      Заявления о европейской самостоятельности делались в прессе, а реальные политические силы комбинации разыгрывались по своим правилам.

      Канцлер ФРГ того времени Г. Шмидт в связи с требованием голлистов Франции добиться большей независимости Европы от США в международных делах сказал: "Моя страна всегда отдаст приоритет сотрудничеству с США, даже за счет европейского единства"1 Другие видные государственные деятели, особенно в Великобритании и Италии, говорили практически то же самое.

      В США же отношение к перспективе политического объединения стран ЕЭС было спокойное, хотя и высказывались неоднократно предположения о том, что ЕС, в случае его создания, будет своего рода противовесом влиянию США на мировой арене.

      Дж. Картер, будучи в то время претендентом на пост президента США, говорил: "Я не вижу причины, почему мы должны мешать формированию более тесных экономических и политических отношений между странами Европы. Лично я поддерживаю эту идею и, если европейские лидеры об этом попросят, окажу содействие экономическое или посредством публичных заявлений с целью поощрить такой более тесный союз и сотрудничество".

      Конечно было бы неверным абсолютизировать такой подход Картера. США не оставались и не остаются безучастными а тем более позитивно настроенными в отношении процесса создания ЕС. Однако они вполне благоразумно решили открыто не вмешиваться в этот процесс, понимая, что их поддержка может скорее затруднить западноевропейскую интеграцию, нежели помочь ей.

      Подспудно же в США существовало серьезное подозрение в отношении западноевропейской интеграции, даже на официальном уровне. Так, президент США Р. Никсон за два года до высказывания Картера заявлял, что "США не намерены согласиться с тем, что девять западноевропейских стран объединяются против США"3.

      Любопытно, однако, то, что за два года до этого заявления Р. Никсона, т.е. когда последний крепко сидел в Белом доме эксперт правительственного совета по внешней политике Дибольд писал: "... можно сказать, что США весьма желали европейской интеграции по политическим соображениям и были готовы в случае необходимости платить за это".

      Вот и поручается довольно-таки странный расклад, из которого о позиции США сложно высказаться более определенно. И кстати, сегодняшнее положение остается почти таким же

      Касательно организационных форм западноевропейской политической интеграции лидеры Европы предпочитали воздержаться от рассуждений по поводу дальнейшего развития процесса интеграции после выборов в ЕП. Они как бы уступили место для комментариев средствам массовой информации.

      А домыслов разного рода в них было предостаточно. Так влиятельная итальянская газета "Пополо", проанализировав различные точки зрения, пришла к выводу, что "единственно возможной является Европа, которая родится на пути прогрессивного создания федерального европейского государства".

      Речь, как видим, шла о воссоздании федерации европейских государств как конечном итоге их политической интеграции. В то же время государственная суть такой интеграции пота окончательно не определилась. Многое здесь было оставлено на откуп времени и тех процессов общественного развития, которые и должны были вынести окончательный приговор всей идее организации ЕС.

      Основная тенденция второго этапа западноевропейской интеграции состояла в стремлении расширить полномочия ЕС и параллельно, частично независимо от воли предводителей в неизбежном усилении роли и влияния Европейского Суда

      О Суде поговорим подробнее ниже, а пока отметим что его постепенное превращение в суперарбитра в конфликтах между национальными правопорядками и правопорядком ЕЭС было неизбежным. И не только в силу крепкой национальной правовой тенденции. Суть в том, что процесс создания ЕС являл сомине что необычное: вначале национальные государства породили международный правопорядок (ЕЭС), который затем стал приобретать черты внутреннего правопорядка (ЕС). В этом сложным процессе неизбежно возникали путаницы и неувязки особенно в связи с толкованием и применением норм международного национального правопорядка. Правовая тенденция подводила должностных лиц к необходимости следовать правовой норме, но у них еще не было опыта совмещения внутреннего и внешнего правопорядков. Приходилось этому учиться, в том числе постоянно соизмеряя свои поступки с точкой зрения и решениями ЕСП. На эту учебу, до которой снизошли и высшие управленческие звенья государств ЕЭС, уходили годы. Но за эти годы лидеры государств "девятки", а затем и "двенадцати" научились гармонизировать собственный национальный интерес с интересами ЕЭС. И лишь достигнув этого, они пошли далее: собравшись в декабре 1991г. в Маастрихте, лидеры этих стран согласились перейти к третьему этапу, этапу непосредственного строительства. В лучшем случае третий этап может завершиться к началу XXI в. А это значит, что от первых идей по экономической интеграции Западной Европы до их реализации в виде ЕС пройдет не менее 50 лет - полвека напряженной и целенаправленной работы. И при этом конечный результат далеко не ясен: состоится ли ЕС вообще или нет?

      Чтобы попытаться ответить на этот вопрос, необходимо более подробно выяснить, что же собой представляет ЕС сегодня?

      Лекция III. Основные институты Европейского Союза

      Наднациональный характер первых институтов Сообщества. Основная цель создания ЕЭС.

       Правовые механизмы ее достижения. Принципы, на которых основаны эти механизмы. Их структура

      Европейский Парламент (ЕП). Состав, функции, процедуры работы, место в системе наднациональных органов ЕЭС, сфера компетенции. Неравное представительство государств - членов ЕС в ЕП. Общая тенденция развития ЕП

      Смет Министров ЕС (СМ). Состав СМ. Цели и принципы деятельности. Акты, принимаемые СМ. Процедура их принятия. Комитет постоянных представителей государств - членов ЕС в СМ

      Европейская Комиссия (ЕК). Наднациональный характер ЕК. Ее состав, функции, обязанности, полномочия. Внешние функции ЕК. Права ЕК в отношении государств - членов ЕС. Тенденция развития ЕК.

      Европейский Суд Правосудия (ЕСП). Ведущая роль ЕСП в системе Институтов Союза. Функции и состав ЕСП. Институт генеральных адвокатов. Западноевропейские правовые традиции. Юрисдикция ЕСП. Процедура рассмотрения дел. Механизм реализации принятых решений

      Комитет постоянных представителей (КПП). Состав, функции, роль. Подкомитет заместителей постоянных представителей

      Суд первой инстанции. Его связь с ЕСП. Состав, функции, компетенция. Возможность апелляции

      Экономический и Социальный Комитет (ЭКОСОK). Консультативный статус ЭКОСОК. Состав и принципы формирования

      Суд аудиторов. Состав, задачи

      Основные четыре института ЕС были заложены еще в 1952 г., когда было создано EOУC, а идея ЕСМ еще даже не просматривалась. Эти институты, а именно: Ассамблея, Совет, Комиссия и Суд - практически не изменялись, хотя претерпели определенные изменения. Ассамблея превратилась в наднациональный парламент, а ЕСП - в суперарбитра. В то же время роль СМ, состоящего из представителей правительств государств-членов (если представители - главы государств, то СМ Совета называют: "Европейский Совет"), несколько угасла, а роль ЕК как исполнительного органа существенно не изменилась.

      Такие подвижки объясняются тем, что изначально идея объединения стран в ЕЭС или в ЕС носила наднациональный характер. Соответственно те институты, которые прибавляли к своему статусу наднациональности, становились более влиятельными. Там же имели место наибольшие изменения как в организационных формах, так и в сферах компетенции.

      В 1957 г. шесть западноевропейских государств (ФРГ, Франция, Италия, Бельгия, Нидерланды и Люксембург) подписали в Риме договор о создании Европейского экономического сообщества (Римский договор, или Договор о ЕЭС).

      В нем были закреплены следующие институты: Совет Министров (СМ) (ст.ст. 145-154); Европейская Комиссия (ЕК) (ст.ст. . 155-163); Европейская Ассамблея (ЕА) (ст.ст. 137-144) и Европейский Суд Правосудия (ЕСП) (ст.ст. 164-168).

      В этом же 1957 г. учредители ЕЭС создали новую организацию - Европейское объединение по атомной энергии (Евратом).

      Все три организации - ЕОУ^, ЕЭС и Евратом - имели общую Ассамблею и общий Суд, а исполнительные органы, естественно, были различными. Но в 1965 г., приняв Договор о слиянии, "шестерка" объединила указанные организации в рамках ЕЭС.

      Главная цель, поставленная перед ЕЭС, состояла в создании общего рынка на территории стран-участниц путем устранения национальных барьеров на пути движения товаров, капиталов, рабочей силы и услуг.

      Подчеркнем, что речь шла о создании общего, но пока не единого рынка. В рамках национальных государств рынки могли существенно отличаться по многим параметрам. А следующая задача - создание единого рынка к 31 декабря 1992 г. - была поставлена в Едином европейском акте лишь в 1986 г.

      К этому времени должны были быть ликвидированы еще оставшиеся торговые ограничения и приняты в рамках всего ЕЭС единые торговые стандарты. Был согласован и единый правовой процесс для выполнения поставленной задачи. В частности, установили, что в СМ решения будут приниматься не путем единогласия, как это было до сих пор, а квалифицированным большинством. Этим же актом из сферы национальной юрисдикции изымались проблемы окружающей среды, а также здоровья и безопасности рабочих. Они передавались в исключительное ведение ЕК.

      В 1992 г. был принят Договор о европейском экономическом пространстве, по которому экономический статус зоны ЕС распространялся на Европейскую зону свободной торговли, в которую входили Австрия, Швеция, Швейцария, Норвегия, Финляндия, Исландия и Лихтенштейн.

      Договор должен был вступить в силу 1 января 1993 г., но этого не произошло, поскольку не удалось обеспечить его ратификацию в Швейцарии. Случился сбой в едином процессе, но... Швейцария часто занимала особую позицию в международных делах, к примеру, воздержалась и от вступления в ООН. И, кажется, ничего от этого не потеряла.

      Вышеизложенное позволяет обозначить такие два принципиальных момента.

      1. Экономическое пространство, на которое распространяется сейчас действие Римского договора 1957 г., охватывает практически всю территорию Западной Европы. И Швейцарию, кстати, de facto тоже, поскольку на основе договоренностей с соседними странами ее граница, если и не отсутствует совсем, то весьма прозрачна, ее можно незаметно пересечь то ли пешком, то ли на транспорте, и даже без документов.

      Сейчас зона действия Договора охватывает территорию примерно в 3,287 млн. км2 с населением в 367 млн. человек. Средний показатель валового национального продукта на душу населения составляет 19,6 тыс. долл.

      Через Финляндию ЕС имеет общую границу с Россией.

      2. В руководящем органе ЕЭС - СМ - отказались от принципа единогласия всех его членов. Государства получили определенное число голосов, более или менее соответствующее их экономическому потенциалу: Франция, Германия, Италия и Великобритания получили по 10 голосов; Испания - 8; Нидерланды, Бельгия, Португалия и Греция - 5; Австрия и Швеция - 4; Дания, Ирландия и Финляндия - 3; Люксембург - 2. Для принятия решений по существенным вопросам необходимо получить 58 голосов из общего числа 87.

      Обратим внимание на тот факт, что согласие пятнадцати государств решать дела ЕЭС на основе квалифицированного большинства - событие чрезвычайной важности, означающее высочайшую степень доверия государств друг к другу, когда они взаимно убеждены, что общий интерес должен превалировать над частным, что никто в отдельности не должен блокировать общий прогресс.

      И, с другой стороны, можно представить себе реакцию руководителей стран СНГ, на предложение, чтобы в Евро-Азиатском (Евразийском) Союзе Россия имела, скажем, 40 голосов, Украина - 15, Казахстан - 10, Белоруссия - 8, Грузия - 5 и т.п. Какой бы поднялся крик о русском шовинизме. Но... экономика -.это не политическая кампания: кто в нее больше вкладывает, тот и должен иметь большее влияние. Без этого просто нельзя объединяться, ибо экономический союз на базе формального равенства фактически неравных членов - фикция, и особенно в условиях рыночной экономики, когда соображения прибыли (выгоды) становятся господствующими. И это мы, кстати, видели на примере СЭВ, где формальное равенство государств-членов привело к краху. Но и этого мало. ЕС стал возможным лишь потому, что Западная Европа уже перешла в пострыночные сообщения. Их основа - госсобственность и планирование в интересах общегосударственного развития.

      Европейский Парламент (ЕСП) еще нельзя в полной мере считать высшим законодательным органом. Он имеет тенденцию стать таковым, но лишь постольку, поскольку теряют в своей компетенции - национальные парламенты стран-членов ЕС.

      С 1979 г. ЕП создается на основе прямых выборов в избирательных округах всех пятнадцати государств. Неофициально этот орган называется "парламентом" с 1962 г., а официально - с 1986 г., когда данное название было записано в Едином Европейском Акте. В Договоре ЕЭС 1957 г. ЕП был записан как Ассамблея. В состав его по ст. 137 этого Договора входят "представители народов государств, объединенных в Сообщество". Число таковых было установлено - 518, но после воссоединения Германии, количество жителей которой увеличилось на 20 млн. человек, число депутатских мест с июля 1994 г. довели до 567, а в 1995 г. в связи с присоединением к ЕС Австрии, Швеции и Финляндии - до 626. В зависимости от количества избирателей государства имеют неравные квоты. Так, ФРГ имеет 99 мандатов, относительно равные по численности Великобритания, Франция и Италия имеют по 87, Испания - 64, Нидерланды - 31, Бельгия, Греция и Португалия - 25, Дания - 16, Ирландия - 15, Люксембург - 6. Вновь вступившие государства получили мандатов: Австрия -21, Швеция - 22, Финляндия - 16. Итого: 626.

      В зале заседаний депутаты рассаживаются не по национальному признаку, а скорее по политической принадлежности. Срок, на который они избираются, - 5 лет. Депутаты независимы, в том числе и от властных структур собственных государств. Местонахождение ЕП - г. Страсбург.

      В принципе роль ЕП - консультативная. Римский Договор предусматривает, что если Комиссия ЕЭС намеревается предложить "законопроект"', а СМ в предварительном порядке с ним согласен, ЕП должна быть предоставлена возможность выразить свое мнение в пределах "разумного времени". СМ не связан с выраженным парламентом мнением, но он "принимает его во внимание".

      Согласно Единому Европейскому Акту (ЕЕА) роль ЕП была несколько поднята путем принятия "процедуры сотрудничества". По этой процедуре, если СМ не желает учитывать позицию ЕП, он вновь возвращает ему законопроект для повторного чтения. Если после этого ЕП настаивает на своей позиции, то СМ вправе принять собственную версию документа лишь путем единогласного решения в течение трех месяцев.

      Может случиться, что ЕП хотел бы внести изменение или дополнение в рассматриваемый документ. В этой связи соответствующее предложение вносится в ЕК ЕС. Последняя его рассматривает и в случае согласия направляет в СМ, где и выносится окончательное решение согласно процедурам, предусмотренным для этой цели.

      0 законопроекте говорится условно, поскольку, хотя в рамках ЕЭС и принимаются нормативные акты, они не соответствуют тому, что обычно понимается под законом.

       ЕЕА увеличил также число проблем, по которым консультация с ЕП обязательна. Так, к ним отнесли все вопросы, касающиеся создания Единого рынка.

      Как и подобает ЕП, при нем созданы различные постоянные комитеты, ведущие исследование проблем, заслушивают экспертов и стороны по рассматриваемым делам, включая представителей ЕК, готовят доклады и делают предложения. ЕП может также проводить слушания, на которые приглашаются должностные лица ЕК.

      По ст. 140 Римского Договора ЕК обязана устно или письменно отвечать на запросы ЕП. В этом процессе, как правило, принимают участие министры иностранных дел государств ЕЭС и должностные лица СМ. Обычной практикой является доклад председателя СМ ЕС в ЕП по завершении им своего председательского срока.

      Римский Договор в ст. 144 предусмотрел ответственность комиссаров, назначаемых двенадцатью государствами - членами ЕС. Отстранить их от должности можно только лишь 2/3 голосов ЕП при абсолютном большинстве парламентариев, участвующих в голосовании. Иначе говоря, при соблюдении указанных требований ЕП может выразить ЕК недоверие, и тогда все комиссары уходят в отставку. Против отдельных комиссаров санкции, однако, не предусмотрены.

      На практике это право ЕП не применялось, но имели место угрозы его применения.

      Сложная процедура предусмотрена для участия ЕП в согласовании и принятии бюджета ЕЭС. Он может вносить изменения в проект такового, но только по расходам, носящим "необязательный" характер. Какие это расходы? Те, которые не обозначены в положениях Римского Договора или в действующем законодательстве ЕС.

      Так, ЕП вряд ли может внести изменения в расходы по сельскому хозяйству. Он может что-то рекомендовать, но последнее слово всегда остается за СМ. А вот, скажет, по вопросам социальной, региональной и промышленной политики, расходы на которую "необязательны", ЕП может принимать решения большинством голосов участвующих в голосовании.

      Кстати, "необязательные" расходы составляют в бюджете примерно 1/3. ЕП и контролирует расходы по этой части бюджета.

      Что происходит, если ЕП отказывается принять предложенный СМ бюджет в целом? Следует "примирительная процедура". Согласно ей бюджет пока не вступает в силу, а необходимые расходы производятся на уровне предшествующего года. Создается "примирительный комитет" из членов СМ и представителей ЕП. В его работе принимают участие и представители ЕК.

      В конечном итоге ЕП может отвергнуть бюджет (ст. 203 Римского Договора) 2/3 голосов от общего числа своих членов. Такое происходило четырежды - в 1980, 1982, 1986, 1988 годах. Но даже отвергая бюджет, ЕП не может его увеличить. Это компетенция СМ и ЕК. Таким образом, разногласия могут иметь место не по величине, а по компоновке бюджета.

      В отдельных случаях конфликт вырывается из стен ЕП наружу, в него вступают средства массовой информации, общественность, а в 1986 г. дело даже дошло до ЕСП, где оно было рассмотрено под титулом "Совет Европейского Сообщества против Европейского Парламента".

      На данном этапе ЕП - это не вполне законодательный орган, но общая тенденция все-таки наметилась в его пользу, поскольку общий постулат демократии отводит ЕП не только законодательную роль, но и функцию контроля за деятельностью правительства.

      Сейчас, в теории и частично на практике, в ЕС действует такой механизм: основные решения принимает СМ, а косвенный контроль над ним осуществляют национальные парламенты.

      Парадокс, однако, состоит в том, что члены национальных парламентов избраны теми же избирателями, которые послали своих представителей в ЕП. Эти национальные парламенты делами ЕС если и занимаются, то походя. К тому же они неизбежно имеют в виду наличие ЕП, который, вроде бы, должен делами ЕС заниматься постоянно.

      И получается на практике, что, собираясь на СМ в Брюсселе, национальные министры как бы вообще ускользают от контроля: свои парламенты далеко, а ЕП в отношении их почти бессилен. Естественно, что со временем ситуация изменится и выиграет от этого, конечно же, ЕП. Все это, однако, обусловлено тем, что ЕС все-таки состоится, а именно это, как ни странно, находится под вопросом: сейчас население Западной Европы (при 20 млн. человек безработных) относится к ЕС довольно безразлично.

      Совет Министров (СМ) ЕС, о котором невольно приходилось вести речь в предыдущем разделе, является основным политическим институтом Европейского Союза и состоит из одного представителя правительства от каждого государства - члена ЕС. Один представитель - не значит один и тот же. Представители меняются в зависимости от темы заседания СМ. Обсуждаются проблемы торговли - съезжаются министры торговли; сельского хозяйства - министры с/х; внешней политики - министры иностранных дел (они, кстати, являются главными представителями); транспорта - министры транспорта и т.п. Если совещание проходит на высшем уровне, то это называется ЕС, в который входит и председатель ЕК. Единык.Езрояейский-Акт.Л11едусма1ривает созыв Европейского СМ два раза в год, но на практике получается чаще.

      Европейский СМ был создан в 1974 г. для политического решения особо сложных проблем, возникающих перед ЕЭС. Однако после заседаний Евросовета число таких проблем, как ни странно, возрастает. Члены СМ поочередно в течение полугода возглавляют, председательствуют на заседаниях СМ. Основная задача СМ состоит, согласно Римскому Договору, в достижении целей, поставленных перед ЕС в 1 части Договора. На него возложена и главная ответственность в этом деле.

      СМ обеспечивает координацию политики государств ЕЭС и вырабатывает единую линию и позицию по основным вопросам ЕС. Он, как правило, принимает решения. В соответствии с ними ЕК выносит постановления и директивы. Впрочем, ничто не мешает СМ издать такие же акты непосредственно.

      Значительная работа проходит в КПП в СМ, куда входят главы дипломатических представителей государств-членов, аккредитованных при ЕС. Там осуществляется повседневная рутинная работа по согласованию позиций правительства по вопросам, выносимым на заседания СМ.

      Таким образом, министры, съезжающиеся на заседания, имеют в наличии проекты относительно согласованных документов, поскольку именно они, посредством 'дипломатии, эти документы согласовывали, находясь далеко от Брюсселя в столицах своих государств. Таким же способом, как правило, готовятся документы к заседаниям ЕС.

      Особый интерес представляет процедура принятия решений в СМ. Статья 148 Римского Договора предусматривает, что решения, как правило, принимаются большинством голосов. Исключение составляют лишь вопросы, требующие в соответствии с Римским Договором единогласия.

      Специально для голосования в СМ государства получили определенное число голосов (речь об этом шла выше) в сумме, равной 76. Для принятия решения необходим был минимум в 54 голоса. С присоединением Австрии, Швеции и Финляндии в 1995 г. цифры эти поменялись: общее число необходимых голосов - 87; число голосов, необходимых для принятия решения, - 58.

      Достижения согласия по этим вопросам далось с большим трудом, поскольку каждое государство просчитывало все комбинации, наиболее надежно защищающие его интересы.

      Касательно принятия решений в СМ следует иметь в виду еще один факт. Дело в том, что не в традициях ЕС игнорировать мнение даже одного участника. Формально для принятия решения достаточно 58 голосов, составляющих 2/3 от общего числа, но если даже Люксембург с двумя голосами "упрется" по какому-то вопросу, то СМ не станет принимать решения. Председатель обязательно начнет поиск компромисса.

      По Римскому Договору СМ принимает решения, которые фактически имеют силу законов. Обусловлено это тем, что предложения в этом плане, проект решения, своего рода законодательная инициатива, исходят от ЕК, и при этом принято во внимание мнение ЕП. Изменить предложение ЕК или проигнорировать мнение СП СМ можно, но для этого необходимо единогласие членов СМ.

      Отметим опять-таки, что все стороны, участвующие в управлении ЕС, стремятся не допускать открытых конфронтаций, поэтому лобовые столкновения между ними, как правило, не происходят.

      Европейская Комиссия (ЕК) - главный исполнительный орган ЕС, максимально лишенный национальных характеристик. По сути - это секретариат гигантской международной организации, каковым еще остается ЕС. Да, ЕС пока еще остается международной организацией, основанной на международном договоре. Его переход к государству на данном этапе выглядит перспективной тенденцией, реальность которой все еще относительна.

      ЕК комплектуется из 20 Комиссаров. Большие государства - Великобритания, Германия, Италия, Испания и Франция - назначают по два комиссара. Отдельные государства - члены ЕС - по одному, из них каждый отвечает за конкретную сферу деятельности ЕК и возглавляет соответствующий генеральный директорат, общее число которых - 20, например проблемы окружающей среды - гендиректорат XI; проблемы конкурентного права - ген-директорат IV и т.п.

      Хотя комиссары назначаются государствами-членами, они присягают на верность ЕС. Срок их возобновляемых полномочий 4 года. Назначение каждого комиссара одобряется всеми государствами-членами. Председатель ЕК избирается из числа комиссаров на 'формальный срок - 2 года - с правом дальнейшего переизбрания. Местонахождение ЕК - Брюссель.

      Основная обязанность ЕК - следить за добросовестным выполнением государствами-членами решений, принятых СМ, чтобы экономическая конкуренция между ними была честной. При констатации нарушений ЕК может наложить на виновную сторону штраф или передать дело на рассмотрение ЕСП.

      ЕК наделена правом законодательной инициативы по вопросам, предусмотренным в Римском Договоре. Практически последнее касается вопросов, связанных с повседневной жизнью ЕС. Предложения в этой связи вносятся в СМ ЕС.

      Обозначение ЕК в качестве исполнительного органа является, конечно, натяжкой, и сделано это по аналогии с исполнительным органом ООН - секретариатом.

      Сама ЕК - скорее передаточный механизм от СМ к национальным правительствам. Ее главная функция заключается не в управлении конкретными сферами хозяйства, а в надзоре за исполнением последнего правительствами стран ЕС. ЕК может также инициировать дела против государств - членов ЕСП (ст. 169 Римского Договора).

      Решения ЕК по всем вопросам принимаются простым большинством.

      Поскольку ЕК считается органом, выражающим волю ЕС, в целом, она наделена правом осуществлять внешние сношения и готовить международные соглашения.

      По статье 228 Римского Договора ЕК проводит переговоры по тексту такого соглашения, но заключает его с иностранной стороной СМ, проведя предварительна консультации в ЕП.

      Особенно велики полномочия ЕК в сфере конкурентной политики. Для западной экономики чрезвычайно важно, чтобы конкуренция между схожими отраслями хозяйства государств-членов или фирмами осуществлялась в соответствии с принятыми в рамках ЕС нормативными актами. ЕК надзирает за действиями как частного сектора национальных экономик, так и государственного, и даже за действиями самих правительств. У последних всегда есть желание защитить каким-либо образом корпорации или сектор экономики своих стран. Они, к примеру, могут либо выделить "незаконные" дотации или делать "незаконные" льготные кредиты, либо ввести таможенные ограничения или установить особые стандарты, или предъявить требования к импортной продукции и т.п.

      В отношении частных фирм полномочия ЕК распространяются как на находящиеся в ЕС, так и на осуществляющие здесь операции. При нарушении ими "правил конкурентной игры" накладывается штраф.

      Получается, правда, что ЕК осуществляет в одном лице функции прокурора и судьи: сама определяет нарушение и сама же выносит наказание. Логично ли? Юридически будто бы не очень, зато на практике - вполне.

      Что касается пострадавших, то у них есть возможность обратиться в Суд первой инстанции и возбудить иск к ЕК.

      ЕК надзирает также за тем, чтобы не происходило чрезмерной незаконной концентрации капитала, не создавались монополии, а точнее - чтобы монопольным положением не злоупотребляли.

      В целом, и это широко признается, деятельность ЕК всегда носила проевропейский характер, и его действия, как правило, находили поддержку со стороны ЕСП.

       С другой стороны, позиция ЕК в делах ЕС достаточно гибка: спокойно воспринимает растущую роль ЕП, активно сотрудничает с СМ, председатель ЕК приглашается на заседания ЕС. Рождалось много предложений по реорганизации Комиссии, но все они отвергались.

      Главная проблема ЕК состоит, видимо, в ее чрезмерной бюрократизации, конечно же, снижающей эффективность. Но этот грех характерен в еще большей степени и для Секретариата ООН, и для национальных правительственный органов.

      С учетом того, что истекшие сорок лет подтвердили роль и место ЕК, трудно предвидеть какие-либо существенные изменения в ее статусе, куда бы ни клонились общие тенденции развития ЕС. Даже если ЕК превратится в европейское правительство, характер взаимоотношений с регионами не может принципиально измениться. А значит, на осязаемую перспективу функции надзора и регулирования, а не управления, останутся для ЕК главными.

      Европейский Суд Правосудия (ЕСП) без натяжек можно признать стержневым органом в системе институтов ЕС. Но он бы не смог стать таковым, если бы не была проявлена необходимая добрая воля со стороны государств-членов и их обществ. Любого юриста не может не удивить тот факт, насколько буднично и легко государственные органы, национальные суды и юридические лица восприняли примат ЕСП. Для этого все общество должно обладать значительной правовой культурой.

      Согласно Римскому Договору (ст. 164) Суд представляет собой независимый правовой орган, необходимый для того, чтобы "через" толкование и применение этого Договора соблюдалось право Европейского Союза. Дела в СП передаются тремя способами:

      1. Национальными судами в соответствии с процедурами ст. 177;

      2. Исками ЕК против государств-членов (ст. 169);

      3. Исками, возбужденными одним государством-членом против другого (ст. 170).

      По Римскому Договору, если государство-член уклоняется от выполнения решения ЕСП, к нему не могут применяться санкции. Однако по Маастрихтскому Договору о ЕС в этом случае на государство может быть наложен штраф.

      ЕСП состоит из 13 судей, каждый из которых соответствует требованиям, предусмотренным для занятий в своем государстве высших судебных должностей.

      Каждое государство-член должно иметь как минимум одного судью в составе ЕСП. Срок, на который судья назначается, - 6 лет. Местопребывание ЕСП - Люксембург.

      В составе ЕСП имеется также шесть генеральных адвокатов. Их задача - помочь судьям в выработке решений. Статус адвоката идентичен статусу судьи. Адвокат участвует в рассмотрении дела. Он изучает документы, слушает аргументы сторон и формулирует собственное мнение относительно возможного решения.

      Может возникнуть вопрос: а зачем вообще нужен подобного рода адвокат. Дело в том, что судьи по завершении рассмотрения дела должны принять единое решение. Кто-то из них может иметь особое мнение, но... оно нигде и никак не отражается. Соответственно повышается в судебном процессе роль генерального адвоката, который при формальном равенстве с судьями никак не ограничен ни в формулировании, ни в выражении своего мнения. Мнение адвоката для суда не является обязательным.

      По завершении слушания дела вместе с приговором оглашается мнение адвоката.

      Институт генеральных адвокатов заимствован из французской судебной системы.

      Рассмотрение дел происходит обычно в камерах (палатах) с участием трех или пяти судей. Число должно быть нечетным, чтобы можно было принять решение. Стороны представляют свои соображения в письменном виде, а далее применяются положения, схожие с гражданскими процессуальными процедурами Франции.

      Здесь необходимо заметить, что Римский Договор составляется сторонами, разделяющими общие принципы и нормы гражданского права, начало которым положено еще в древнем Риме более двух тысяч лет назад, а свое развитие они получили в гражданском кодексе Наполеона. Великобритания со своей особой правовой системой оставалась в то время в стороне.

      Судьи ЕСП тоже в целом не разнились в подходах и основных аргументах, касающихся данного права. Единым был и их взгляд на применение норм права: не столько в соответствии с буквой, сколько с их духом. Такой подход весьма пригодился при толковании норм Римского Договора, положения которого в ряде мест были по формулировкам достаточно общими. Как сейчас модным стало говорить (хотя по-русски и весьма странно), это был "рамочный договор".

      Но, возможно, самым главным было то, что с самого начала судьи прониклись важностью своей работы, понимая, что от этого напрямую зависит судьба западноевропейской интеграции, и вполне естественно отошли от национальных позиций в пользу проевропейских.

      Западноевропейская правовая традиция, в отличие от английской, не связана с прецедентом и не создала прецедентного права. Не связан был с подобной традицией и ЕСП. Однако еще до вступления Великобритании в ЕЭС ЕСП начал склоняться к использованию, по крайней мере, собственных прецедентов, и в своих решениях часто на них ссылается, особенно это относилось к мнениям по конкретным делам, высказанным генеральными адвокатами.

      Решения ЕСП обычно воспроизводятся в официальном протоколе или коммерческой серии - Правовые отчета Общего Рынка.

      Юрисдикция ЕСП распространяется на любой вопрос, затронутый в Римском Договоре, к тому же дает юридическое заключение по другим делам, применяет меры к государствам-членам, уклоняющимся от своих обязательств, и консультирует национальные суды по их запросам относительно толкований и применения правовых норм ЕС.

      Возможно, в этом сказывается влияние французского права, но, признавая в качестве официальных девять языков, рабочим языком ЕСП считается французский.

      Примерная схема прохождения дела в ЕСП следующая: исковое заявление или запрос национального суда ставится на учет и прохождение его контролируется регистратором.

      Ознакомившись с документами, председатель ЕСП передает их в одну из шести камер и назначает ответственного судью-докладчика. Одновременно первый генеральный адвокат подключает к делу одного из своих коллег.

      Роль судьи-докладчика состоит в тщательном ознакомлении с делом и составлении по нему предварительного доклада. Другие судьи также знакомятся с материалами дела, но в приложении к нему они читают и упомянутый доклад, и мнение генерального адвоката.

      Если речь идет о разрешении спора между государствами-членами, то дело будет слушаться ЕСП в полном составе в своем главном офисе в Люксембурге. Там же перед ЕСП устно излагает свое мнение генеральный адвокат и заслушиваются аргументы сторон.

      ЕСП выносит свое решение в форме заявления. Собственного механизма реализации решений у ЕСП нет, в этом он полагается на механизмы государств-членов.

      Что касается вопроса о применении юридических мер к государствам-членам, юридическим и физическим лицам в целом, то речь об этом пойдет ниже.

      Комитет постоянных представителей (КПП) создан для сохранения межправительственных контактов в периоды между заседаниями СМ. Вначале этот Институт был предусмотрен в правилах процедуры заседаний СМ, а затем официально признан в Договоре об объединении 1965 г.

      В состав КПП входят послы государств-членов, которые аккредитованы при ЕС.

      КПП тесно сотрудничает с ЕК, где его члены выражают мнения своих правительств по предложениям, находящимся в стадии разработки.

      С другой стороны, они (послы) информируют национальные правительства о работе основных институтов ЕС, встречаются друг с другом и совместно ищут компромиссы по сложным проблемам.

      С помощью КПП вопросы, представляемые на рассмотрение Совета, доводятся до необходимого уровня согласования, т.е. проделывается вся черновая работа. Когда члены СМ съезжаются на сессии, то имеют два списка проблем: список А - согласованные проблемы; В - несогласованные.

      В связи с увеличением объема работы КПП образовал Подкомитет, в который вошли заместители послов. В Подкомитет, естественно, направляются политически менее важные или технические вопросы.

      Суд первой инстанции (СПИ) был образован Единым Европейским Актом в 1986 г. и начал действовать с 1989 г. Его создание было вызвано резким увеличением объема работы ЕСП.

      Согласно формулировке Акта СПИ был "придан" Суду. Иными словами, он не является самостоятельным органом, даже располагается он в том же здании, что ЕСП, и службы обеспечения, включая библиотеку, у них общие.

      В СПИ назначаются на срок 6 лет с возможностью переизбрания 12 судей, по одному от каждого государства-члена. В его составе нет генеральных адвокатов, но, поскольку их полезность сомнений не 'вызывает, на рассмотрении находятся предложения, по которым предстоит либо ввести их в состав СПИ, либо возложить эту роль при рассмотрении наиболее важных дел на одного из судей. СПИ принимает к производству дела трех категорий.

      1. Претензии служащих органов ЕС к руководству.

      2. Дела, касающиеся производства и цен, вытекающие из Договора о Европейском Сообществе угля и стали.

      3. Дела, связанные с нарушением правил конкуренции в соответствии со ст.ст. 173 и 175 Римского Договора. В данной категории дел рассматриваются претензии по возмещению ущерба, хотя, как правило, вопросы материальных компенсаций относятся к компетенции ЕСП.

      Апелляция по решениям СПИ может быть подана в ЕСП в течение двух месяцев. Мощные корпорации в основном так и делают, а значит, существенного облегчения в работе ЕСП от деятельности СПИ не наступило.

      Экономический и Социальный Комитет (ЭКОСОК) является консультативным органом ЕС и поэтому числить его отдельным институтом можно весьма условно. Это, скажем так, вспомогательный институт. Его создание предусмотрено ст.ст. 193 и 198 Римского Договора.

      В составе КПП имеются в определенных количествах представители каждого государства - члена ЕС. Большие страны - Германия, Великобритания, Италия и Франция - направляют в КПП по 24 члена, стальные - меньше, вплоть до 6 членов от Люксембурга. Общий принцип состоит в том, что число членов для каждой страны должно делиться на три, поскольку в него включаются в равной мере представители трех профессиональных групп: от предпринимателей, профсоюзов и группы "других интересов" (малый бизнес, защитники окружающей среды и т.п.).

      Члены КПП назначаются СМ на основе единогласия. Но работают они в личном качестве, независимо от своего государства и своих профессиональных групп.

      ЕК, как СМ, может запрашивать мнение КПП по различным вопросам, что даже предусматривается в некоторых статьях Римского Договора, хотя нигде не сказано, что это мнение должно как-то учитываться.

      Суд аудиторов предусмотрен положениями Договора о ЕС, состоящем из 12 членов, назначаемых СМ. Его задача - контроль за финансовой деятельностью ЕС и его институтов.